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Revista de Investigación en Administración, Contabilidad, Economía y Sociedad
En-Contexto 7(11) • julio - diciembre 2019 • Medellín - Colombia • página 87 de 286 • ISSN: 2346-3279
Desafíos contemporáneos en el desarrollo
del sector eléctrico colombiano
Contemporary challenges in developmentof the Colombian electricity sector
Recibido: 11-02-2019 • Aprobado: 23-05-2019 • Página inicial: 87 - Página nal: 111
Freddy León Paime*
* Profesor Investigador de la Universidad Libre. Contador público de la Universidad Nacional de Colombia, Magister en
Investigación social y Doctor en Educación de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas.
edisonf.leonp@utadeo.edu.co – leonpaime7@gmail.com
ORCID: https://orcid.org/0000-0002-7897-1945
El artículo es resultado del proyecto Incidencia del proceso de
convergencia hacia normas internacionales de contabilidad en
la información contable generada en las empresas públicas del
sector eléctrico colombiano (2013-2015), realizado con apoyo de la
Universidad Jorge Tadeo Lozano.
Resumen: el sector eléctrico es vital en el
desarrollo de la sociedad colombiana. El
presente documento analiza cuáles son los
desafíos claves que está enfrentando este
conjunto de organizaciones, a partir de una
revisión a los datos globales que hacen parte
del desempeño del sector eléctrico colombiano.
Fruto de tal ejercicio, se identica la presencia
de seis fenómenos que pueden suponer un
ambiente problemático tanto para el sector,
como para la sociedad. Estos tienen que ver
con la concentración de la propiedad de los
activos del sistema, el lento crecimiento de la
capacidad instalada, la difícil incorporación de
las tecnologías limpias, la conformación de una
estructura del mercado que impide la aparición
de nuevos actores, la ausencia de una
estrategia clara frente al cambio climático, y
la conformación de estructuras de rendición
de cuentas centradas en el inversor del sector
institucional.
Palabras clave: comportamiento organizacional,
índices de desempeño, sector eléctrico.
Abstract: The electricity sector is vital in
the Development of Colombian society.
He This document analyzes what are the
key challenges that this is facing set of
organizations, from a review of the global
data that are part of the performance
of the Colombian electricity sector.
Fruit of such exercise, the presence is identied
of six phenomena that may involve a problematic
environment for both the sector, As for society.
These have to do with the concentration
of ownership of system assets, the slow
growth of the installed capacity, the difcult
incorporation of clean technologies, shaping a
market structure that prevents the appearance
of new actors, the absence of a clear strategy
against climate change, and the conformation
of accountability structures focused on the
institutional sector investor
Keywords: Organizational behavior,
performance indices, electricity sector.
JEL: Q01
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Desaos contemporâneos no desenvolvimento
do setor elétrico colombiano
Resumo: o setor elétrico é vital no Desenvolvimento da sociedade colombiana. Ele
Este documento analisa quais são as principais desaos que isso enfrenta conjunto
de organizações, de um revisão dos dados globais que fazem parte do desempenho
do setor elétrico colombiano. Fruto de tal exercício, a presença é identicada de seis
fenômenos que podem envolver uma ambiente problemático para o setor, Quanto à
sociedade. Isso tem a ver com a concentração de propriedade de ativos do sistema, o
lento crescimento da capacidade instalada, a difícil incorporação de tecnologias limpas,
moldando estrutura de mercado que impede o aparecimento de novos atores, a ausência
de uma estratégia clara contra as mudanças climáticas ea conformação de estruturas de
prestação de contas focadas em o investidor do setor institucional.
Palavras-chave: comportamento organizacional, índices de desempenho, setor elétrico.
Desafíos contemporáneos en el desarrollo del sector eléctrico colombiano
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Introducción
El desarrollo del sector eléctrico ha jugado un papel importante como pieza
angular sobre la que se construye el proceso de modernización en Colombia,
pues ha logrado una expansión signicativa en las últimas décadas, con lo que se
ha asegurado su lugar estratégico en la conformación de la industria. El mismo
aporta la energía que requieren tanto la industria como los hogares. Asimismo,
el servicio del sector eléctrico se presenta como uno de los mercados más
sosticados desde el punto de vista tecnológico, con la aparición de tecnologías
que facilitan la productividad de las organizaciones. Su importancia relativa
ha aumentado en las últimas tres décadas, pues se considera que su estructura
organizativa y de mercado, y la expansión de su infraestructura cumplen un
importante rol en la forma como la sociedad afronta retos complejos como
los que se derivan del cambio climático. Si bien existe un conjunto de agentes
claramente delimitados, reglas de juego aparentemente transparentes y un
proceso de intercambio semicentralizado, el sector tiene una de las barreras de
acceso más consolidadas, lo que favorece la conformación de monopolios de
industria. Como tal, es innegable su desarrollo reciente.
Pese a lo anterior, el sector eléctrico viene presentando, sobre todo en la última
década, síntomas preocupantes que ponen en tela de juicio las acciones que han
llevado a cabo tanto el Estado como los privados y los actores institucionales.
En efecto, eventos como las secuelas recurrentes de los fenómenos de El Niño y
La Niña, el valor cada vez más alto de la prestación del servicio, la disminución
de la autonomía y la autosuciencia energéticas, la venta de Isagén y los
escándalos en la prestación del servicio, ponen en tela de juicio sus avances.
El sector, entonces, si bien presenta una modernización recurrente, al mismo
tiempo parece favorecer una estructura en la que sus benecios no se socializan
claramente a toda la población, incluso poniendo en jaque la estabilidad
operativa del sistema.
En ese marco se desarrolla el presente trabajo. Nuestro interés es llamar la
atención sobre un conjunto de fenómenos que se presentan como desafíos y que
deben preocupar no solo a los agentes del sistema, sino a todos los ciudadanos.
Incluso, haciendo énfasis en que el lugar que otorga el sistema a la ciudadanía
es de orden marginal, como sujetos pasivos ante la gestión organizacional y
estratégica de los elementos del sector.
El documento hace una descripción de algunos eventos signicativos que,
observados desde una óptica amplia, permiten establecer el panorama que
enfrentan estas instituciones. Para ello, se presenta una breve reseña del
contexto de análisis y se explica la metodología. Posteriormente, se expone
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cada uno de los puntos que se consideran críticos para pensar el desarrollo
futuro del sector eléctrico. Como conclusión, se indica que el desarrollo del
sector requiere una intervención importante que rescate el papel de lo político
y que ayude a concretar los objetivos de expansión, calidad y eciencia del
sistema. Estas conclusiones se derivan de la primera fase de indagación de
una investigación que analiza el proceso de implementación de las Normas
Internacionales de Información Financiera en el sector eléctrico.
Contexto de análisis
En Colombia, los orígenes del sector eléctrico se ubican a nales del siglo XIX,
época en la cual existían algunas empresas de carácter privado que se dedicaban
a las cuatro actividades que componen la cadena productiva del sector (Figura
1). Durante la primera mitad del siglo XX, el sector tuvo un alto crecimiento
derivado de los siguientes factores: i) crecimiento de las ciudades, ii) desarrollo
de nuevas tecnologías y iii) tendencia creciente en la demanda por parte de los
hogares (García, 2006).
Figura 1. Cadena productiva de la energía eléctrica.
Elaboración propia con base en García (2006), Rodríguez (2010) y CREG (2016).
En la segunda mitad de la década de los ochenta, se identica una brecha entre
los recursos requeridos para inversión y la generación propia de fondos, ya que
los ingresos provenientes de las tarifas no eran sucientes para cubrir los costos
de inversión y funcionamiento; para enfrentar esta situación, se recurrió a la
obtención de recursos del presupuesto público (García, 2006).
Lo anterior pudo ocurrir como resultado de algunos hechos de carácter
internacional que se presentaron en las décadas de los setenta y los ochenta
como son: i) recesión económica mundial, ii) aumento en los precios del
petróleo y iii) crisis internacional de la deuda. A inicios de los noventa, en un
diagnóstico de las empresas de energía estatales, se concluyó que presentaban
ineciencia operativa, administrativa y nanciera (CREG, 2016).
Derivado de los elementos descritos y como resultado de la implementación
de las políticas que caracterizan el Consenso de Washington, proceso realizado
en Colombia en la primera mitad de la década de los noventa, se efectuaron
algunas reformas en el sector que básicamente buscaban la privatización de
GENERACIÓN
DISTRIBUCIÓN
TRANSMISIÓN
COMERCIALIZACIÓN
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las compañías de servicios públicos –las cuales hasta ese momento eran en su
mayoría propiedad del Estado– y la promoción de la libre competencia.
En ese contexto se pueden identicar dos hechos que marcarían el rumbo del
sistema: i) la Constitución Política de Colombia, que buscaba impulsar la
eciencia y la competitividad, y ii) las sequías provocadas por el fenómeno de
El Niño en el año 1991 que llevaron al racionamiento de energía entre 1991 y
1992 (García, 2006; CREG, 2016).
En las últimas dos décadas se observa un proceso importante de consolidación
de un mercado regulado en el que los diferentes agentes pueden tomar parte
tanto en la producción, la distribución y la comercialización como en actividades
independientes. El objeto de estas reformas fue consolidar la expansión del
sistema, crear un sistema de precios ecientes y enfrentar los efectos del
fenómeno de El Niño, lo cual permitió, en ese marco, la consolidación de
una serie de entidades que fueron ganando peso estratégico y que con el
tiempo se convirtieron en dominantes, donde el papel de los productores y
transportadores de energía llegaría a ser denitivo. De esta forma se estructuró
un sector que se encuentra determinado por un conjunto de instituciones que
colaboran con su adecuado funcionamiento. En ese sentido, como se ilustra en
la Figura 2, se identican cuatro factores clave: i) política, ii) regulación, iii)
mercado y iv) supervisión y control.
Figura 2. Estructura del sector eléctrico colombiano.
Elaboración propia con base en CREG (2016) y OLADE (2013).
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Teniendo en cuenta lo anterior, se propuso que se reconocieran los costos
asumidos por el sistema y que se lograra una estructura de precios que
favoreciera la modernización y estabilidad del sistema. Esto incluyó la
creación de cargos de capacidad y conabilidad que tenían como objetivo,
por un lado, hacer sostenible la expansión del sistema y, por el otro, crear
un sistema de reserva que protegiera a los consumidores de los efectos del
fenómeno de El Niño.
Como resultado de este esquema, a nales de la década de los noventa, se generó
una transformación que privilegió la conformación de hidroeléctricas como eje
del proceso de producción, y un parque de reserva asociado a la construcción
de plantas térmicas. Se consideró, entonces, que con esta estrategia el sistema
se protegería de los fenómenos climáticos y sería relativamente suciente. El
país incluso se proyectó como un exportador energético, llevando los procesos
de interconexión a los países vecinos (Ecuador, Venezuela y Panamá). Los
excedentes del sistema también permitieron que algunas empresas como Isagén
y la Empresa de Energía de Bogotá se arriesgaran a realizar inversiones en
proyectos de generación y transporte de energía en otros países suramericanos.
La percepción global del funcionamiento del sistema fue relativamente
positiva. En particular, el sector fue un referente de transformación institucional
replicable, donde diversos actores salieron fortalecidos y el mercado regulado
parecía cumplir sus propósitos. Algunas empresas como ISA, la EEB o EPM se
convirtieron en referentes regionales, y tuvieron un peso importante no solo en
los procesos de modernización del servicio, sino en la manera como asumían
la regulación.
En los últimos cinco años (2012-2017) la participación del mercado regulado en
la demanda real ha aumentado (2,7%), mientras que la del mercado no regulado
y la de los consumos del sector han disminuido (1,5% y 1,2%, respectivamente).
En lo corrido del 2017, el mercado regulado ha tenido una participación en la
demanda real de 68,4%, mientras que la del mercado no regulado ha sido de
31,1% y la de los consumos de 0,5% (Figura 3).
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Figura 3. Participación en la demanda real (2012-2017).
SIEL (2017).
Por otro lado, el comportamiento del precio promedio en Bolsa en el periodo
2012-2015 fue de continuo aumento (UPME, 2016), mientras que en el
transcurso de 2016 la evolución del precio promedio de los contratos de energía
se mantuvo relativamente estable, y el precio promedio en la Bolsa Nacional de
Energía presentó aumentos signicativos en los primeros meses del año 2017
(SIEL, 2017). Recientemente se ha observado que la capacidad efectiva de
generación ha tenido ajustes importantes, si bien su aumento se ha ralentizado
en los últimos años.
Tabla 1.
Indicadores de generación, capacidad y evolución del precio de bolsa
Indicadores de generación y capacidad Indicadores de evolución del precio en bolsa
- Capacidad Efectiva Neta (MV)
Total acumulado 2017 (al 8-Junio):
16.689,038
Total acumulado año 2016: 16.597,018
- Generación (GWh)
Total acumulado 2017 (al 8-Junio):
28.690,730
Total acumulado año 2016: 65.935,243
- Precio Bolsa Nacional ($/KWh)
Total acumulado 2017 (al 5-Junio):
105,71
Total acumulado año 2016: 308,89
- Precio Promedio Contrato ($/KWh)
Total acumulado 2017 (al 5-Junio):
166,82
Total acumulado año 2016: 156,25
Elaboración propia con base en SIEL (2017).
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Pese a ello, la capacidad ha sido cuestionada, ya que si bien se mantiene cierta
regularidad, el fenómeno de El Niño de nales de 2015 e inicios de 2016
signicó una coyuntura importante que llevó a que el país llegara a situaciones
signicativas de importación de energía, pues, si bien la estructura de mercado
estaba diseñada para utilizar la capacidad de reserva fundada en la utilización
de energía térmica, esta resultó insuciente para hacer frente a este fenómeno.
Como resultado de lo anterior, desde el mes de noviembre de 2016 el país
restringió sus exportaciones apoyado en la autogeneración y la importación de
energía (ver Figura 4).
De la misma manera, la estrategia marcada en el sector eléctrico se ha
concentrado en la producción de energía de origen hidráulico. Con ello, la
capacidad de generación se ha incrementado en términos globales gracias a
la expansión de este tipo de energía, no obstante, la capacidad de generación
del sistema de reserva basado en energía térmica sustentada en gas ha tenido
ajustes a la baja.
Figura 4. Exportaciones e importaciones de energía (2016-2017).
SIEL (2017).
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De acuerdo con el Sistema de Información Eléctrico Colombiano (SIEL, 2017),
si bien el gas natural mantiene la segunda mayor participación en la generación
eléctrica (16,69%), en los últimos años se ha privilegiado el carbón frente al
gas natural; en el periodo 2012-2016 su participación aumentó 4,04% frente a
un aumento del gas natural en 1,33%. Lo anterior se explica, en parte, por el
aumento de los precios de los derivados del petróleo en la última década, lo que
contrasta con la baja promoción de energías alternativas.
Figura 5. Capacidad efectiva de generación (2012-2016).
UPME (2016, p.17).
Recientemente el sector también ha recibido el impacto de la fallida intervención
sobre Electricaribe, lo cual ha puesto de maniesto la vulnerabilidad del sistema
frente a los operadores y ha creado, al mismo tiempo, tanto problemas en la
forma como la ciudadanía percibe la gestión de las empresas del sector, como
incertidumbre en el objetivo que persigue la inversión privada en este tipo de
organizaciones. El desarrollo de este caso ha tenido como eje la búsqueda de
salidas que permitan, o bien hallar un inversor estratégico, o bien consolidar el
proceso de estatización de la empresa. A esto se suma la reciente privatización
de Isagén que provocó malestar en algunos sectores, y que junto al caso de
Recar signicó un proceso de cuestionamiento permanente al Gobierno por la
cesación estratégica de ese activo, por la utilización de los recursos derivados
de la venta de un activo para nanciar otro, y por el efecto que puede tener a
futuro este negocio en la expansión del sistema interconectado.
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Metodología
La investigación se realizó mediante la revisión documental de una base
de datos construida para examinar el comportamiento organizacional de
las empresas del sector eléctrico sometidas a la Resolución 743 de 2013 de
la Contaduría General de la Nación, donde se contempla la adopción de las
Normas Internacionales de Información Financiera (NIIF). En ese marco se
consideró importante hacer un proceso de análisis comprensivo del contexto
al que se enfrentan estas empresas, escenario en el que surge este documento.
Teniendo como punto de partida un enfoque descriptivo comprensivo, la
investigación realiza un proceso de sistematización de información para llegar
a la construcción de la síntesis aquí presente. Se recuperaron datos de tipo
cuantitativo y cualitativo de la información institucional de las empresas objeto
de análisis:
• Isagén S. A.
• Intercolombia S. A
• Centrales Eléctricas del Norte de Santander S. A.
• Central Hidroeléctrica de Caldas S. A.
• Empresa de Energía de Cundinamarca S. A
• Distribuidora Eléctrica de Cundinamarca S. A.
• Empresa de Energía de Bogotá S. A.
• Electricadora de Santander S. A.
• Empresa de Energía del Quindío S. A.
• Interconexión Eléctrica S. A.
• Transelca S. A.
También se incluyó información de la Superintendencia de Servicios Públicos
Domiciliarios, el Ministerio de Minas y Energía, la Comisión de Regulación de
Energía y Gas (CREG), la Unidad de Planeación Minero Energética (UPME), el
Sistema de Información Eléctrico Colombiano (SIEL), para los últimos 5 años.
La base documental integró la revisión y sistematización de informes de gestión,
planes de expansión, informes consolidados, información contable, notas a los
informes nancieros, etc. Para este artículo se ha utilizado parcialmente esta
base, prestando atención a aquellos documentos que han aportado a la síntesis
que se presenta a continuación.
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Resultados
Discusión: un panorama de desafíos
La revisión elaborada permitió identicar seis elementos que pueden ser
determinantes en el desarrollo del sector eléctrico colombiano a futuro. Tales
temáticas generan señales que deben ser tenidas en cuenta, en tanto son el
resultado de una estructura que ha privilegiado formas de gestión de un activo
público. Los retos posteriores son indicadores de situaciones complejas en las
que el papel de la ciudadanía será demandado.
La concentración de la propiedad de los activos del sistema
Desde la estructuración del sistema institucional de funcionamiento en los años
noventa se agenció un proceso que buscó aumentar la capacidad organizacional
de los prestadores del servicio, en sus tres dimensiones: generación, transmisión
y distribución. A partir de ese momento se planteó que para mejorar la eciencia
del sistema, era esencial una estructura de mercado basada en la existencia de
organizaciones empresariales publico/privadas como sociedades por acciones.
Ese fue el espíritu de la Ley 142 de 1994, donde se denen el servicio y las
estructuras societarias de las empresas. De la misma manera, con la Ley 143
de 1994 se dio forma al régimen de generación, interconexión, transmisión,
distribución y comercialización de electricidad, lo cual obligó a municipalidades,
departamentos y a la Nación a reordenar estratégicamente estas empresas.
Muchas de ellas se convirtieron en sociedades públicas por acciones, otras se
transformaron en sociedades mixtas, y otras fueron privatizadas. La entrada
del capital privado, en ese momento de fuente externa, se consideró como un
proceso estratégico para nanciar la expansión del sistema.
A partir de allí se conguraron una serie de relaciones mediante las cuales
algunas organizaciones empezaron a evidenciar un peso relativo más importante
frente a otras en los mercados recientemente establecidos. Paulatinamente, las
empresas generadoras que poseían activos estratégicos de gran dimensión en la
producción de electricidad se fueron haciendo dominantes, no solo por el punto
de partida inicial, sino porque al participar tanto del sistema interconectado como
del proceso de contratación paralelo lograron reunir los recursos sucientes
para poder establecer nuevos proyectos de expansión. La expansión entonces
fue sinónimo de poder, y tal poder con el tiempo favoreció la concentración. En
la primera década del siglo XXI estos procesos de expansión tuvieron el apoyo
de la inversión pública y privada, lo cual llevó a que un conjunto de pequeñas
generadoras quedaran por fuera del circuito de los recursos disponibles. El
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número de empresas se redujo de manera signicativa, ya que las dominantes
empezaron a adquirir o fusionarse con operadores públicos de menor tamaño.
En el plano de la interconexión, el mercado se montó bajo la estructura de un
solo operador que interconectaba productores y comercializadores de energía,
de este modo, la estrategia del Gobierno nacional se centró en la expansión
del papel de ISA e Isagén, cuyo rol fue muy importante, ya que al concebirse
como actores públicos del orden nacional, se consideró que tenían la capacidad
de ocupar un lugar relevante en la regulación y las relaciones de los agentes.
Las compras de energía eran capitalizadas en la transmisión, con lo cual su
papel se incluía en los contratos y fortalecían a las entidades. La expansión
del sistema era solo posible en función de estos actores, de manera que los
nuevos proyectos debían contar con su participación, para que así estuvieran
vinculados al sistema. Así, los activos de transmisión se monopolizaron.
En el caso de la distribución el panorama fue mucho más complejo. En términos
generales, se tendió a la conformación de sociedades mixtas en las que el
número de suscriptores fue un botín signicativo. Las tensiones de la política
regional tendrían un impacto importante en la gestión de estas organizaciones.
Mientras en algunos contextos institucionales abogaron por la conformación de
estructuras autónomas tecnocráticas (por ejemplo, Medellín con EPM y Bogotá
con Codensa) que fortalecieron las empresas y mantuvieron una estrategia clara
por la calidad del servicio, en otros contextos el poder regional se impuso y
se extendió a estas entidades, haciendo que presentaran dicultades para la
sostenibilidad nanciera y la prestación del servicio (por ejemplo Emcali, en el
Valle del Cauca, y Electricaribe).
Tabla 2.
Algunos eventos de la concentración de activos
Evento Fuente
Para 2009, Isa era la mayor empresa de transporte de energía
eléctrica en Colombia y la única con cubrimiento nacional, con una
infraestructura de 10.000 km de circuitos de transmisión con tensión
superior a 115 kV, 57 subestaciones, 12.672 megavoltaamperios
(MVA) de transformación y 4.177 megavoltaamperios reactivos
(MVAR) de compensación reactiva.
Ministerio de Minas y
Energía (2009).
A diciembre de 2012, el sector eléctrico colombiano estaba compuesto
por 92 agentes comercializadores (80 en 2011), 50 agentes generadores
(53 en 2011) y 30 distribuidores (32 en 2011).
UPME (2013)
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Evento Fuente
A diciembre de 2012, cinco agentes contaban con 76% de la capacidad
efectiva neta de generación, así: Emgesa (2.880 MW), EPM (2.600
MW), Isagen (2.100 MW), Gecelca (1.380 MW) y Epsa (1.070 MW).
UPME (2013)
Los cambios constitucionales permitieron el ingreso al sector de
nuevos oferentes del servicio de energía, motivo por el cual se
presentaron grandes procesos de privatización, lo que llevó al Estado
a concentrarse en las actividades de regulación, control y vigilancia.
CREG (2016)
Se presentó una variación nula en la cantidad de agentes
comercializadores durante los años 2013 y 2014.
UPME (2015)
La Ley 143 de 1994 segmentó el servicio de energía eléctrica en cuatro
actividades: generación, transmisión, distribución y comercialización,
las cuales pueden ser desarrolladas por empresas independientes.
CHEC Grupo EPM
(2016)
El 70% de la generación real de 2010 fue suministrada por
cuatro agentes generadores: Empresas Públicas de Medellín ESP
(EPM), Emgesa S. A. ESP, Isagén S. A. ESP, y la Generadora y
Comercializadora de energía del Caribe S. A. ESP (Gecelca).
Superintendencia de
Industria y Comercio
(2011).
Elaboración propia.
El lento crecimiento de la capacidad instalada
Como previamente se había planteado, se vive un proceso de ralentización
de la capacidad instalada. Si bien a principios de la década anterior se prestó
atención a la generación de nuevos proyectos, este proceso entró en declive
nalizando la década. Buena parte de esto se explica por el despliegue de una
estrategia que buscó mantener el lugar de predominio de los generadores de
energía tradicionales.
La energía basada en el poder hidráulico se convirtió en el referente para hacer
frente a los problemas de expansión en los años noventa. En ese momento se
la consideró la mejor alternativa, ya que se concebía que los recursos hídricos
eran de fácil obtención y se tenía una tradición de proyectos heredada del
desarrollismo impulsado por los entes multilaterales. El Gobierno nacional
y algunos gobiernos locales habían realizado inversiones importantes en este
sentido. De tal modo, la expansión se conguró como un proceso de prevalencia
de la potencia sobre otros.
Teniendo esto como eje, el sistema de mercado establecido y sus reglas de juego
les permitieron a las generadoras asegurarse un lugar esencial en el despliegue
de nuevos proyectos. Las expansiones tenían que ver con un aumento de la
capacidad de generación en lugares existentes o con la construcción de nuevos
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proyectos en contextos nuevos. El potencial hídrico se concibió para apropiarse
al máximo potencial, ya que ofrecía cierto nivel de independencia de los
combustibles fósiles y se consideró que aseguraba la estabilidad de los precios.
Los proyectos de este tipo empezaron a tener inconvenientes derivados, en
primer lugar, del efecto de los fenómenos climáticos y, en segundo lugar, del
tamaño de las inversiones que tenían que asumir. En ese sentido, primero se
creó un esquema de remuneración que asegurara dar cuenta de estos fenómenos,
que derivó en el cargo de capacidad (1994) que posteriormente se convertiría
en el cargo de conabilidad (2006). Se buscó que los proveedores contaran
con recursos que les otorgaran herramientas para proveer energía en momentos
críticos de la capacidad hídrica. Este esquema funcionó bien, porque aseguraba
remuneraciones para los productores incluso en momentos críticos, ya que al
asociarlo al “precio de escasez” proporcionaba los incentivos adecuados para
que la expansión se mantuviera.
Pese a lo anterior, los fenómenos de El Niño recientes pusieron en evidencia que
las inversiones para la expansión necesaria eran insucientes. Las generadoras no
lograron enfrentar las crisis y el país ha pasado de productor a importador reiterado
de energía. Los cargos creados como remuneración han sido cuestionados, puesto
que si bien este costo fue trasladado al consumidor primario, y transferido de
los comercializadores a los generadores, la expansión parece no alcanzar a
suplir la demanda necesaria. Asimismo, hay dudas sobre la cantidad de recursos
recaudados y las inversiones realizadas por parte de los generadores, e incluso
se cuestiona si las mismas generadoras pueden estar utilizando una estrategia
inversa para crear comportamientos de producción que las acerquen a los precios
de escasez. Esta situación se encuentra en debate permanente, sin que se hayan
introducido cambios signicativos en los últimos años.
Finalmente, algunas instituciones del sector, en especial las generadoras,
se quejan de que encuentran barreras institucionales para llevar adelante
la expansión. En particular, su queja permanente tiene que ver con el poder
de las comunidades, los requisitos para las nuevas infraestructuras y los
protocolos para obtener licencias ambientales. Se genera un choque porque los
nuevos proyectos de expansión tienen que hacer frente a la presión pública.
En ese contexto, los últimos gobiernos se han mostrado más favorables a
exibilizar los procesos, con el n de cumplir con los plazos de intervención
y de nanciación de la infraestructura, lo cual ha signicado el descontento
de muchas comunidades. Las instituciones han justicado la ralentización del
proceso de expansión, en parte, por el proceso jurídico, técnico y consultivo
que tienen los nuevos proyectos.
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Tabla 3.
Eventos relacionados con la expansión del sistema de generación
Evento Fuente
Se identican dicultades para ampliar y renovar la red de transmisión
por factores tales como costos, oposición a su construcción, impactos
generados, etc. En ese sentido, se busca la generación de energía de manera
descentralizada y cerca de los puntos de consumo, lo cual aumentará la
cantidad de participantes en el mercado, demandando con ello nuevas
formas de operación y de conexión de los sistemas eléctricos.
UPME (2015)
La capacidad instalada se puede afectar por: i) mantenimiento, ii)
pruebas, iii) uso de combustible alterno, iv) nivel de los embalses.
Ministerio de Minas
y Energía (2009)
El mercado colombiano se caracteriza por: i) vulnerabilidad
hidrológica, ii) baja capacidad de regulación de los embalses, iii)
aversión al racionamiento.
Barrera y García
(2010)
El crecimiento de la capacidad instalada entre 1993 y 2013 fue de
46,58% hasta llegar a 14.426,5 MW.
UPME (2013)
Para 2014, la capacidad instalada se mantuvo muy similar a la del año
anterior en términos de magnitud, pero se modicó la participación por
tipo de tecnología.
UPME (2015)
Durante el 2014 entraron en operación algunos proyectos hidroeléctricos
tales como Sogamoso (800 MW) y El Quimbo (420 MW), los cuales
aportaron generación con mayor economía en el uso de recursos, lo
que permitió reducir el costo marginal durante los meses de febrero a
diciembre.
UPME (2015)
La capacidad instalada del sistema eléctrico nacional se ha incrementado
gradualmente en los últimos 20 años, gracias a iniciativas públicas y
privadas para el desarrollo de nuevas plantas de generación.
UPME (2013)
Frente a la meta propuesta en el plan de desarrollo de incrementar la
prestación del servicio de energía eléctrica a 24 horas en 33 cabeceras
municipales, a diciembre de 2012 se había cumplido con este propósito
en 8 cabeceras.
UPME (2014)
Teniendo en cuenta estos resultados, el registro de proyectos de la
UPME y las plantas que actualmente están en construcción, se plantea
para el año 2022 la entrada en operación de un proyecto térmico de
300 MW a base de carbón, dos proyectos hidroeléctricos para el año
2025 de 400 y 700 MW cada uno, y dos cierres de ciclo en la Costa
Atlántica de 250 MW, los cuales deben estar en servicio en el 2022 y
2025 (se considera también la segunda etapa de Ituango con 1.200 MW
de capacidad). Este escenario plasma las condiciones que debieran
suceder en el país en cuanto a generación. Así mismo, conserva la
tendencia presentada en el Cargo por Conabilidad, en el sentido que
el sistema se expande con aquellos recursos de los cuales se tiene
mayor disponibilidad.
UPME (2013)
Elaboración propia.
León-Paime, F.
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La difícil incorporación de las tecnologías limpias
Las condiciones que se generaron como consecuencia de la estrategia de
prevalencia de energías basadas en el potencial hídrico con un sistema de reserva
orientado al ámbito térmico, han atrasado la entrada de generación de energías
limpias al país. La estructura de remuneración de las productoras tradicionales
hizo que estas no tuvieran los incentivos sucientes para la temprana explotación
de estos tipos de energías. Por el contrario, durante las primeras dos décadas,
se entendió que estas energías (eólica o solar) no tenían posibilidades de hacer
parte de los procesos de expansión, y que podrían incorporarse en el sistema
de generación de reserva a través de la generación térmica a partir de biomasa.
Este orden presente en la regulación dejó por fuera la posibilidad de que
aparecieran nuevos generadores durante un tiempo signicativo. Los diferentes
proyectos se encontraron con el poco interés de los generadores tradicionales, y
también con el poco espacio para que emergieran oferentes nuevos. El sistema
privilegió entonces, y durante largo tiempo, a los monopolios de la generación
ya establecidos.
Algunos procesos de autoproducción fueron apareciendo en el horizonte. Estos
se hicieron viables con el aumento relativo de los precios de la energía, lo
cual puso a actores de la industria nacional a pensar en realizar inversiones
propias para el autoconsumo. Si bien se tenía la experiencia de contratos de
producción exclusiva, se entendió que estos no eran sucientemente costo-
ecientes para las demandas de expansión del sector privado. La inversión
en energías alternativas se va abriendo paso en el ámbito empresarial, pues
si bien se observa como una inversión importante, se empieza a percibir que
es sostenible a largo plazo, dado el aumento del costo de la energía en el
mercado nacional y también el aumento de los precios en el mercado nacional e
internacional de los combustibles fósiles. El empresariado ve entonces en este
tipo de inversión una estrategia económica que también le da autonomía frente
al sistema interconectado.
Pese a lo anterior, y aunque durante los últimos años se han sacado adelante
nuevas regulaciones que abogan por los incentivos tributarios para este tipo de
inversiones, todavía se encuentra en desarrollo la posibilidad de que se genere un
mercado amplio de pequeños generadores asociados al sistema interconectado.
Al mismo tiempo, el autoconsumo residencial está en fases muy preliminares,
con costos de inversión muy altos, y con la ausencia de incentivos por parte del
sistema general.
Desafíos contemporáneos en el desarrollo del sector eléctrico colombiano
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Como consecuencia de lo anterior, el país está atrasado con relación a otros
países en el desarrollo de proyectos de gran escala, por lo que la generación
de energía proveniente de este tipo de recurso está en promedio entre el 2%
y el 3% del total nacional, y como previamente se indicó, en buena medida
orientada al autoconsumo empresarial.
Tabla 4.
Eventos de la difícil incorporación de tecnologías limpias
Evento Fuente
El aprovechamiento de energías renovables en el país para la
producción de electricidad inicia con la hidroenergía; actualmente
este es el mayor recurso renovable del país y genera alrededor del
70% de la electricidad.
UPME (2013)
Al analizar la evolución histórica por tecnología en la capacidad
instalada del Sistema Interconectado Nacional (SIN), se evidencia
la prevalencia de plantas hidroeléctricas, las cuales aumentaron
notoriamente su capacidad con la entrada del proyecto Sogamoso
en el segundo semestre de 2014. Por otro lado, la participación
de plantas térmicas, tanto de gas como de carbón y combustibles
líquidos, ha tenido modicaciones debido a que la capacidad se
calcula con el combustible principal y los contratos de respaldo
para su suministro.
UPME (2015)
La posibilidad de generar energía mediante fuentes alternativas
tales como plantas eólicas, generación solar fotovoltaica, geotermia
y biomasa, toma mayor valor cuando se presentan periodos de
sequía, tales como el causado por el fenómeno de El Niño, ya que
en esos casos se reduce la capacidad productiva de los generadores
hidroeléctricos.
UPME (2015)
Para el desarrollo de Redes Inteligentes (RI) se requiere una
transformación del mercado eléctrico, lo cual demanda cambios
institucionales así como de regulación.
SENA (2013); UPME
(2015)
La Matriz Energética colombiana tiene una capacidad
predominantemente hidráulica con un respaldo térmico que
le ha permitido al sector una generación baja en carbono y una
conabilidad del 99,93%.
Asociación Colombiana
de Generadores de
Energía Eléctrica (2016)
El registro de proyectos de la UPME comienza a reejar un mayor
interés por implementar nuevas e innovadoras tecnologías de
generación de electricidad. Los agentes han manifestado el deseo
de invertir en fuentes no convencionales de energía (FNCE) para
la generación de electricidad.
UPME (2013)
Elaboración propia.
León-Paime, F.
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La estructura del mercado impide la aparición de nuevos actores
La aparición de nuevos actores es un fenómeno difícil tanto para el sector
regulado como para el proceso de autoconsumo. El tamaño de las inversiones de
expansión requiere un apoyo nanciero importante. Esta situación hace que las
instituciones que quieran entrar al mercado regulado encuentren inconvenientes,
ya que el grado de riesgo de inversión es alto, y a no ser que se asocien con
los productores o distribuidores ya existentes, no hay una posibilidad clara
de nuevas inversiones. Asimismo, sectores como el solidario, el cooperativo
y/o comunitario no han encontrado estructuras de regulación sucientemente
sólidas para realizar inversiones.
En los últimos años, la aparición de proyectos de expansión asociados a energías
renovables se ha concentrado en proyectos de impacto marginal en el sistema.
En ellos el componente técnico se involucra a pequeñas empresas que, como
tal, presentan soluciones para ámbitos especícos pero que no están orientadas
a la competencia o a hacer parte del mercado interconectado. Mientras la
interconexión no permita que pequeños agentes puedan vender energía, los
estímulos para su desarrollo son bajos, ya que el fundamento de estos pequeños
productores es poner al servicio del sistema excedentes energéticos que puedan
ayudar a compensar los efectos del cambio climático.
La estructura de mercado está dominada por los agentes consolidados, y
estos tienen incentivos sucientes para no realizar cambios signicativos.
Se observa entonces que grandes productores y distribuidores aseguran su
posición dominante haciendo que el capital empresarial se oriente a proyectos
de mediana envergadura.
Tabla 5.
Dicultades para la aparición de nuevos actores
Evento Fuente
El funcionamiento del mercado eléctrico fue reglamentado con el n
de optimizar el recurso hídrico, sin embargo, las empresas privadas
pertenecientes al sector no siguieron al pie de la letra estas reglas.
Barrera y García
(2010)
El precio spot del mercado es factor fundamental para poder planear y
proyectar la expansión del mercado eléctrico colombiano.
Barrera y García
(2010)
Desafíos contemporáneos en el desarrollo del sector eléctrico colombiano
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Evento Fuente
La desconanza del sistema de precios es un problema para la operación
del cargo por conabilidad y para el mercado colombiano. El cargo por
conabilidad − y de hecho el mercado colombiano − está basado en la
premisa según la cual los precios dan las señales de producción y gestión
ecientes de los recursos escasos. En la medida en que no se tenga
conanza en la formación de precios pocas posibilidades existen de que
el mercado funcione o que las autoridades tengan la tranquilidad de dejar
la gestión del recurso a este mecanismo.
Barrera y García
(2010)
Durante el período comprendido entre los años 2010-2013, la regulación
normativa se enfocó en aspectos como la subasta de energía, medidas
para evitar el desabastecimiento y desarrollo de proyectos de gas natural.
Ávila y Hurtado
(2016)
Las subastas realizadas durante los meses de mayo y junio de 2008
inicialmente fueron buenas para la expansión de proyectos, sin embargo,
posteriormente ocurrieron sucesos que demostraron falencias en el
mecanismo.
Barrera y García
(2010)
En la actualidad, todas las empresas que distribuyen energía también son
comercializadoras. Sin embargo, no todas las empresas comercializadoras
son distribuidoras. Los distribuidores de energía deben contribuir en el
libre acceso de los usuarios a los SRT y SDL garantizando las condiciones
de calidad y conabilidad.
Superintendencia
de Industria y
Comercio (2011)
Elaboración propia.
La ausencia de una estrategia clara frente al cambio climático
El cambio climático es un desafío importante para todos los sectores estratégicos
de la nación, no obstante, la ausencia de una política de Estado en este sentido
es visible en el sector eléctrico. Si bien la estrategia se ha centrado en el
recurso hídrico, el cual se considera un proceso de producción de alto impacto
ambiental en la fase de construcción, pero de bajo impacto en el funcionamiento
por la baja emisión de CO
2
, esto no responde a una estrategia frente al cambio
climático sino a una tradición de producción que, como también lo armamos,
se heredó del desarrollismo.
En ese sentido, ni el Gobierno nacional ni los gobiernos locales se han animado
de manera decidida al desarrollo de proyectos de expansión basados en energías
alternativas. Los trámites frente a entidades multilaterales para la nanciación
de este tipo de proyectos no han sido una preocupación central, a diferencia de
otros países de la región (México, Perú, Chile) que han llevado a cabo proyectos
de expansión con energías alternativas.
León-Paime, F.
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En-Contexto 7(11) • julio - diciembre 2019 • Medellín - Colombia • página 106 de 286 • ISSN: 2346-3279
La ausencia de una estrategia se da tanto en el lado de los productores como
de los distribuidores. El despliegue de los cargos para la expansión no estuvo
orientado para el uso de energías alternativas, de modo que la estabilidad
del sistema no se aborda con este componente. Por lo tanto, los generadores
tradicionales no ven la obligación ni el estímulo para el desarrollo de este
tipo de proyectos. Al mismo tiempo, los distribuidores han tenido muy pocos
avances al respecto, de tal manera que los esfuerzos han estado amarrados a
promover la disminución del consumo, y a prácticas de ahorro y de sustitución
de bombillería. Es así que existe un vacío importante en el desarrollo de una
estrategia que ubique el sector energético frente al cambio climático, otorgando
roles y responsabilidades tanto a generadores como a distribuidores.
Tabla 6.
Eventos de ausencia de estrategias frente al cambio climático
Evento Fuente
Es necesario que se reconozca la tendencia verde, la cual se encuentra
ligada a la generación mediante el uso de energías renovables y al
uso más eciente de la energía generada.
SENA (2013)
Las sequías provocadas por el fenómeno de El Niño en el año 1991
llevaron al racionamiento de energía entre 1991 y 1992.
García (2006); CREG
(2016)
La introducción del cargo por conabilidad en el año 2006 ha sido
un avance en la introducción de señales de mercado para el pago
por “adequacy”, pero su diseño tiene problemas. Al cargo se le
criticó que siendo un único instrumento tuviese tantos objetivos, a
saber: el objetivo de incentivar la entrada, el objetivo de servir como
instrumento de conabilidad todo el tiempo y, en especial, en épocas
de hidrología crítica, y, nalmente, el objetivo de controlar el poder
de mercado.
Barrera y García
(2010)
Si bien Colombia es un país rico en agua, también su alto relieve
montañoso diculta el aprovechamiento de la hidrografía.
Barrera y García
(2010)
A través de las políticas de regulación del sector térmico, se
debe garantizar que se le atribuya la suciente importancia en
el marco de costos de razonamiento, dado que en caso que se
presentara escasez generaría un impacto directo al servicio público
domiciliario y sus precios.
Asociación
Colombiana de
Generadores de
Energía Eléctrica
(2016)
La evolución de la demanda de energía se vio afectada para el
periodo de enero 2011 a diciembre de 2012, debido al fenómeno de
La Niña. Por las altas lluvias que se presentaban y las inundaciones
era necesario que se generara desconexión de cargas.
UPME (2013)
Para el año 2021, el margen de reserva en un escenario de demanda
alta estaría alrededor del 18%, presentando una signicativa
reducción en comparación con años anteriores.
(UPME, 2013)
Elaboración propia.
Desafíos contemporáneos en el desarrollo del sector eléctrico colombiano
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En-Contexto 7(11) • julio - diciembre 2019 • Medellín - Colombia • página 107 de 286 • ISSN: 2346-3279
Estructuras de rendición de cuentas centradas en el inversor
del sector institucional
Uno de los aspectos menos trabajados, pero que tiene un papel importante en el
desarrollo del sector eléctrico, son los procesos de rendición de cuentas, diseñados
para satisfacer las necesidades informativas de los agentes institucionales del
sector, pero no han sido orientados a satisfacer las necesidades de la ciudadanía.
La conjunción institucional de superintendencias, comisiones de regulación,
intermediarios, etc., se ha concentrado en generar sistemas de información
útiles para el proceso de compra y venta de energía y dar cuenta de la capacidad
y del estudio técnico de aspectos esenciales (por ejemplo, los informes de la
Unidad de Planeación Minero Energética –UPME–).
Las estructuras de información y rendición de cuentas se concentran en el
inversor del sector institucional. Por ejemplo, el sistema de información XM
provee información a los integrantes del sistema, y el mismo es lial de ISA,
que es transmisora de energía. Sin duda, esta es una poderosa herramienta para
el monitoreo del mercado. Pero tales sistemas de información se enfocan en un
tipo de agentes limitado, y dejan por fuera otro tipo de usuarios (académicos,
comunitarios y ciudadanos). El reporte de información se concentra en el
cumplimiento técnico y normativo de las entidades.
De la misma manera, la información clave que permita hacer seguimiento de
proyectos, del uso de los cargos de conabilidad, y de la forma de intervención
en comunidades, es un aspecto que se deja por fuera de la información tradicional
(aun aquella que incluye o se orienta a aspectos de responsabilidad social). En
algunos casos, la información está dispersa y hace falta ser un experto para
poder construir un panorama consolidado del proceso del sector.
Finalmente, no existe una estrategia de promoción de la participación ciudadana
en el desarrollo del sector. Cuando se consulta a las comunidades, en algunos
casos, estas son asumidas como un obstáculo para el desarrollo de nuevos
proyectos. Se carece de estudios claros que permitan construir un programa
de desarrollo del tipo de necesidades energéticas que tienen las comunidades.
Asimismo, la relación de algunos distribuidores con sus consumidores es
compleja, y más allá de las sanciones por prestación deciente del servicio, no
se involucran de manera activa con las comunidades.
En ese sentido, se conguró un espacio social donde los agentes del sector
eléctrico se proyectan como actores autónomos que tienen derechos y
obligaciones para sí mismos, pero que tienen poco interés en interactuar con
las comunidades que, en algunos casos, han llegado a menospreciar (caso de
León-Paime, F.
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la extrapolación de la cultura de no pago, como responsable de la deciente
gestión nanciera de algunos comercializadores).
Tabla 7.
Rendición de cuentas centradas en el inversor institucional
Evento Fuente
La Presidencia de la República, como más alta autoridad administrativa
en el sector eléctrico, delega la función en Minminas, quien además
se apoya en CREG, UPME, Instituto de Promociones Energéticas y el
Instituto de Investigación.
Superintendencia de
Industria y Comercio
(2011)
La regulación se convierte entonces en un juego antagonista de suma
cero entre regulador y regulados y esa tensión se resuelve por medio
de sobrecostos para el sistema y los usuarios.
Barrera y García
(2010)
Elaboración propia.
Conclusiones
Este documento ha explorado algunos de los principales desafíos a los que se
enfrenta el sector eléctrico colombiano en los próximos años, el cual, como
el documento lo evidencia, es el resultado de una serie de apuestas técnicas,
políticas y de mercado que han congurado una estructura, que si bien ha
satisfecho algunas de las problemáticas que se planteaban al principio de la
década de los noventa del siglo anterior, éstas persisten o han derivado en
condiciones que restan competitividad al mismo sector.
En ese sentido, el sector que se caracterizó por su profundo proceso de
modernización tecnológica e institucional, ahora puede quedar rezagado
en aspectos de expansión, respuesta social y cambio climático. Mientras en
diversos contextos se ha logrado vincular a las comunidades, sacándolas del
simple rol de consumidoras a ser pieza angular del proceso de generación,
distribución y autosuciencia energética, en nuestro país el peso de algunas
entidades parece generar barreras de acceso para dinamizar el servicio.
Aunque se han congurado planes de desarrollo, estos siguen asociados y
concentrados en proyectos tradicionales, los cuales incluso empiezan a ser
percibidos por la industria como insucientes para sus necesidades. Del mismo
modo, la manera como se viene enfrentando el cambio climático demanda una
actuación y el despliegue de una política decidida tanto por parte del Gobierno
nacional como de los gobiernos locales. Finalmente, frente a la evolución
Desafíos contemporáneos en el desarrollo del sector eléctrico colombiano
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En-Contexto 7(11) • julio - diciembre 2019 • Medellín - Colombia • página 109 de 286 • ISSN: 2346-3279
del sector, se requieren estudios que contrasten las necesidades, las acciones
realizadas y los procesos de responsabilidad que pueden asumir quienes
participan en él.
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León-Paime, F.
110
Revista de Investigación en Administración, Contabilidad, Economía y Sociedad
En-Contexto 7(11) • julio - diciembre 2019 • Medellín - Colombia • página 110 de 286 • ISSN: 2346-3279
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Para citar este artículo:
León-Paime, F. (2019). Desafíos contemporáneos en el desarrollo del
sector eléctrico colombiano. En-Contexto, 7(11), 87-111.
