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Revista de Investigación en Administración, Contabilidad, Economía y Sociedad
En-Contexto 7(11) • julio - diciembre 2019 • Medellín - Colombia • página 63 de 286 ISSN: 2346-3279
Evaluación de la política de privatización
en las empresas estatales de Colombia.
Análisis del caso Telecom (1990-2010)
Evaluation of privatization policy in the State company of Colombia:
Analysis of cases Telecom 1990-2010
Recibido: 02-03-2019 • Aprobado: 28-05-2019 • Página inicial: 63 - Página nal: 86
Jairo Bautista*
Didier A. Sepúlveda Reyes**
JEL: H40 - H41 - H42
* Contador Público y Magíster en Administración Pública. Docente – Investigador de la Universidad Santo Tomás, Colombia.
Miembro del grupo de Investigación Contaduría: información, control e impacto social de la misma universidad.
abautistaj@unal.edu.co
ORCID: https://orcid.org/0000-0003-1344-1692
** Administrador Público y Magíster en Planeación para el Desarrollo. Investigador del Grupo Ciudadanía y Finanzas Públicas,
adscrito a la Escuela Superior de Administración Pública – ESAP, Colombia.
didier.sepulveda155@esap.gov.co
ORCID: https://orcid.org/0000-0002-9766-2662
Resumen: es indiscutible el efecto de las
privatizaciones en el sector público, tanto en
las nanzas del Estado como en la prestación
de los servicios. Si bien, las privatizaciones
surgen como un medio para que los servicios
sean ecientes y con alto grado de efectividad
para el receptor de los mismos, en Colombia
no se ha dado un escenario de evaluación de
los resultados de la política de privatización
en términos de impacto sobre el bienestar
social o la eciencia económica, sino,
que se han sustentado en detalles scales,
limitado a revisiones de los ingresos del
Estado a corto plazo. Esta investigación
emprende un análisis del caso de Telecom,
que supere la estrecha visión del benecio
nanciero y se perciban los efectos sociales
de la política de privatización. Además, se
plantea una propuesta metodológica para la
evaluación de los impactos sobre el bienestar
de los usuarios, en términos de benecios del
sistema de tarifas, mejoramiento en la calidad
del servicio, y la eciencia económica.
Palabras clave: privatización, globalización,
eciencia, telecomunicaciones, Telecom.
Abtract: The effect of privatizations is
indisputable in the public sector, both in the
nances of the state and in the presentation
of services. While, the privatization arises as
a means for services to be effective and with
high degree of effectiveness, for the receiver
of them. In Colombia you has not been in
a scenario for evaluating the results of the
privatization policy, in terms of impact on
social welfare or economic efciency, rather,
they have been based of scal details, limited
to revisions of the State’s income in the short
term. This research undertake an analysis
of cases of Telecom, which overcomes the
narrow vision of the nancial benet and the
social effects of the privatization policy are
perceived. Also, It poses a methodological
proposal for the evaluation of impacts on the
welfare of users, In terms of benets of the
tariff system, improvement in service quality,
and economic efciency.
Keywords: Privatization, globalization,
efciency telecommunications, TELECOM.
Artículo resultado de investigación del proyecto “Evaluación de la
Privatización en Colombia: Análisis de caso Telecom, adelantado
por el Grupo de Investigación consolidado “Ciudadanía y Finanzas
Públicas” de la ESAP.
Bautista, J. y Sepúlvedad, D.
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En-Contexto 7(11) • julio - diciembre 2019 • Medellín - Colombia • página 64 de 286 • ISSN: 2346-3279
Avaliação da política de privatização nas empresas estatais
da Colômbia. Análise de caso TELECOM 1990-2010
Resumo: o efeito da privatização do sector público, tanto nas nanças do Estado e
sua prestação de serviços é indiscutível. Embora, a privatização surge como um meio
para tornar os serviços ecientes e com um alto grau de ecácia para o receptor do
mesmo, na Colômbia uma fase de avaliação dos resultados da política de privatização
não foi em termos de impacto no bem-estar social ou ecácia económica, mas que
foram apoiados pelos detalhes de imposto, limitadas a revisões para os rendimentos do
Estado, a curto prazo. Esta pesquisa compromete-se a uma análise do caso de Telecom,
que ultrapassa a visão estreita do benefício nanceiro e recebeu os efeitos sociais da
política de privatização. Ele também gera uma proposta metodológica para a avaliação
dos impactos sobre o bem-estar dos usuários, em termos dos benefícios do sistema de
taxas, melhoria da qualidade do serviço e eciência econômica.
Palavras-chave: privatização, globalização, eciência, telecomunicações.
Evaluación de la política de privatización en las empresas...
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En-Contexto 7(11) • julio - diciembre 2019 • Medellín - Colombia • página 65 de 286 ISSN: 2346-3279
Introducción
El término globalización puede ser visualizado como el proceso por el cual se
generan los cambios en la estructura de la producción del capitalismo industrial
y nanciero nacional al capitalismo mundial, aquí surge la empresa nacional;
este proceso crea una competitividad mundial que tiene costos muy altos, sobre
todo en países no-industrializados.
La privatización, bajo el contexto de la globalización y la presión de las
economías hacia el mercado mundial, se considera uno de los principales
instrumentos de ejecución del modelo neoliberal, entre cuyos presupuestos
gura, en primer lugar, la reducción del tamaño y las funciones del Estado y el
fortalecimiento de la economía de mercado. Sus propugnadores no vacilan en
presentar la privatización como una estrategia importante de desarrollo, y como
una opción que puede conducir a un mejor aprovechamiento de los recursos,
con miras a alcanzar un crecimiento más rápido y un mayor bienestar (Matías,
2001, p.25).
El análisis de las políticas públicas se ha venido convirtiendo en un campo de
investigación y conocimiento de gran importancia en la actualidad, relacionado
con el qué y el cómo hacer del Estado (Matías, 2001, p.25). Particularmente
importantes son las reformas del Estado presionadas por las políticas de
ajuste scal del Fondo Monetario Internacional, de reducción del Estado a
su mínima expresión y del predominio del mercado, de las privatizaciones y
de la “internacionalización” de la economía. El enfoque del presente artículo
es la discusión frente a la política de privatización en Colombia, los avances
en términos jurídicos vistos en el caso de la exempresa estatal Telecom, que
visibiliza los procesos de desmonopolización y desregulación en uno de los
sectores más rentísticos del Estado, como es el de las telecomunicaciones.
A continuación se esboza un marco conceptual que referencia el contexto
del fenómeno de la privatización, las discusiones sobre la denición de la
privatización y una propuesta conceptual y analítica propia, seguidamente se
hacen algunas precisiones discursivas y legales sobre la política de privatización
en Colombia y, nalmente, el estudio de esta política en el proceso de
privatización de Telecom, analizado en dos momentos cruciales: 1990-2003
y 2003-2006. Finalmente, se plantea una propuesta metodológica para la
evaluación de las privatizaciones, especícamente para medir el impacto social.
Bautista, J. y Sepúlvedad, D.
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Revista de Investigación en Administración, Contabilidad, Economía y Sociedad
En-Contexto 7(11) • julio - diciembre 2019 • Medellín - Colombia • página 66 de 286 • ISSN: 2346-3279
Marco conceptual del fenómeno privatizador
Las discusiones en torno a la propiedad pública o privada y los esquemas de
la toma de decisiones en las organizaciones, son temas que si bien es cierto
se han reconocido como un asunto de negocios, y si se quiere de la gestión
pública y privada, han permitido identicar transformaciones fundamentales en
la concepción del patrimonio público, el bienestar social y la conanza.
El inicio de los procesos de privatización de las empresas públicas puede
encontrarse, históricamente, en el programa de privatización lanzado por
Margaret Thatcher en el año 1979. Posteriormente, durante nales de los
ochenta y especialmente durante los noventa, se llevaron a cabo procesos de
privatización en otros países europeos, como Francia, Italia y España. En muchos
países los procesos de privatización han formado parte de políticas más amplias
de estabilización, desregulación y reforma estructural (Cabeza, 2011, p.45).
La política neoliberal implementada en Latinoamérica, así como los procesos
de reestructuración industrial o apertura económica han sido promovidos desde
1980 por el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional. Estas agencias
nancieras sobre la base de que el modelo de desarrollo hacia adentro, basado
en el proteccionismo y la intervención estatal, imperantes entre países como
Colombia por décadas, había entrado en bancarrota, en su reemplazo el modelo de
desarrollo hacia afuera inspirado en la drástica reducción de la injerencia estatal,
la eliminación del proteccionismo y la erección del libre mercado, es perlado
como la fuente y la razón del progreso actualmente (Matías, 2001, p.26).
La agenda privatizadora, sin ser una innovación en los mercados, se constituyó
para el caso latinoamericano, con el Consenso de Washington II, en un
elemento de reexión y decisión en las políticas públicas. La privatización
en aquel documento fue concebida como un mecanismo para eliminar rmas
estatales inecientes e insolventes, con el n de avanzar en la consolidación de
economías competitivas, esto hizo posible un escenario en el que los modelos de
venta y concesiones de activos, desregulación y nuevas formas de contratación,
gestión y nanciamiento de la operación de las instituciones estatales son la
posibilidad para el cambio. Así, la privatización ha sido sinónimo de reducción
del intervencionismo estatal, la enajenación de parte o de toda la propiedad
de las empresas estatales y, en general, de nuevas formas supuestamente más
ecientes de la gestión y la producción de bienes y servicios.
De esta manera, el fenómeno de las privatizaciones parte de la justicación que
otorga el fracaso de la empresa pública en términos de eciencia económica,
Evaluación de la política de privatización en las empresas...
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Revista de Investigación en Administración, Contabilidad, Economía y Sociedad
En-Contexto 7(11) • julio - diciembre 2019 • Medellín - Colombia • página 67 de 286 ISSN: 2346-3279
incentivos, cargas presupuestales y corrupción política. El replanteamiento de
la relación ciudadano - Estado y con ello de sus empresas, y de estas con la
institucionalidad pública en general, pusieron sobre la mesa como propuestas
la descentralización y la privatización.
Otras posturas exponen que en la década de los noventa, partiendo de los
cuestionamientos formulados alrededor de las reformas de primera y segunda
generación, las tendencias de gestión en lo público se alinean a la perspectiva
de la nueva administración pública, que incorpora métodos de la gestión de la
empresa como mecanismo para hacer frente a la denominada ineciencia de las
instituciones estatales y/o públicas que restan dinamismo al desarrollo económico.
En 2002 el Banco Mundial, en su informe sobre el desarrollo mundial, indicaba
que algunos ejes de análisis en torno a las instituciones y los mercados estaban
relacionados con la innovación, como la forma para lograr instituciones
ecaces; la competencia, que conduce al cambio institucional y que en general
repercute en la rentabilidad relativa y modica los incentivos de los agentes, y
la complementariedad, que plantea la necesidad de avanzar en la abolición de
talanqueras a la competencia y a la necesidad de ver, en la escena globalizada,
nuevas formas sostenibles de operación del capital, más o menos concentradas,
pero altamente competitivas.
La privatización: un concepto en construcción
Privatizar propone una alternativa novedosa en el manejo de los negocios del
Estado, sin embargo, las políticas de privatización no han sido igualmente
aceptadas en todos los países. La aceptación o no de la privatización como
mecanismo de “modernización” de la administración pública depende del marco
institucional de cada país (interés del gobierno, resistencias políticas, etc.), no
obstante, lo que se puede vericar en todos los países de América Latina es
una tendencia de los Estados a reducir su marco de intervención, siendo la
privatización entonces un retorno a las justas proporciones de la intervención
estatal, intervención cuyos límites deben pertenecer a la esfera de los “mínimos
posibles” tal como señalaran Von Mises y Hayek (Hayek, 2002, p.58).
Ahora bien, cuando se habla de privatización, usualmente se hace alusión a la
venta de un activo público o estatal a un agente privado (Cárdenas, 1994). Esta
simple denición requiere que se tenga un marco con una serie clara de actores:
Bautista, J. y Sepúlvedad, D.
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En-Contexto 7(11) • julio - diciembre 2019 • Medellín - Colombia • página 68 de 286 • ISSN: 2346-3279
Que exista un vendedor con claros derechos de propiedad sobre el activo,
que usual o mayoritariamente es el Estado.
Que exista un claro comprador, que está interesado en pagar un precio
determinado por el activo de la empresa en referencia.
Que en el intercambio quede claro que la intención es una transferencia de
la propiedad, una transferencia del capital de unas manos a otras.
Sin embargo, Vickers y Yarrow (1996) señalan que lejos de limitar la
privatización a un simple intercambio de derechos de propiedad, es un proceso
muchísimo más complejo y diverso, que implica la “transferencia de las rentas
obtenidas por la explotación de cualquier activo público a manos privadas,
junto con cualesquiera cambios en la regulación que de allí se deriven”
(Vickers y Yarrow, 1996, p.43). Por tanto, al ser la transferencia de la renta y
no necesariamente de la propiedad del capital, permite hacer referencia a una
serie amplia de actividades que el Estado ha desarrollado en años recientes:
concesiones, alianzas estratégicas, reformas en su estructura administrativa,
etc., pues son acciones que tienen como eje fundamental transferir la renta
obtenida por la explotación del activo público a los privados a cambio de algún
otro interés, que en este caso aparece como un interés social o público.
La privatización: más allá de la venta de activos
La denición de Vickers y Yarrow introduce complejos problemas para la
comprensión de los procesos de privatización. El primero de ellos es que abre
la perspectiva de las privatizaciones a una serie amplia de relaciones entre el
Estado y los agentes privados, por lo que la acción privatizadora resulta ser
algo más que la venta de un activo público o estatal, puede implicar la entrega
total de la propiedad, o parcial cuando se habla de sociedades estratégicas, pero
también puede incluirse la concesión, que otorga un privilegio especial sobre
la explotación de un activo estatal a un privado, o una alianza estratégica de un
operador público con uno privado a cambio de transformaciones regulatorias
o administrativas que garanticen un retorno de la inversión del agente privado.
César Giraldo señala que al privatizar un activo del Estado y pasar al control
privado
2
, no implica la pérdida del carácter público del activo, puesto que dicho
carácter no reposa en la propiedad patrimonial sino en su función económica y
social (Giraldo, 2009, p.158).
2
El argumento de Giraldo es mucho más rico, recomendamos al lector revisar el debate sobre lo público entre César Giraldo
y Salomón Kalmanovitz publicado en el periódico Un Análisis en agosto y septiembre de 2005.
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En-Contexto 7(11) • julio - diciembre 2019 • Medellín - Colombia • página 69 de 286 ISSN: 2346-3279
Al superar la denición patrimonialista de la privatización se abre el telón para
una serie de análisis interesantes: el primero de ellos es la diferencia entre la
exoprivatización, que tiene que ver con la denición señalada anteriormente
por Vickers y Yarrow (1996), y la endoprivatización, que hace referencia a los
cambios en la arquitectura organizacional, cuyo objetivo principal es convertir
una empresa o una organización pública en generadora de rentas y utilidades,
bien sea por la vía de una reducción de los costos y gastos de operación o
bien mediante un incremento de los ingresos. Dicho incremento de los ingresos
tiene varios factores para determinar, pues puede ocurrir por un aumento
en los precios de los bienes y servicios que ofrece o por un aumento de las
cantidades ofertadas en el mercado, en el primer caso estamos hablando de la
posición dominante en el mercado y en el segundo, de aumentos netos de la
eciencia organizacional. La Tabla 1 muestra conceptualmente los espacios de
la privatización.
Tabla 1.
Diferentes formas de privatización
Endoprivatización
Cambios en los objetivos empresariales
Achatamiento organizacional
Cambio en los incentivos internos
Gestión por resultados
Evaluación en términos de rentabilidad
nanciera
Exoprivatización
Venta de activos
Cesión
Concesión
Asociación – Alianza estratégica
Democratización accionaria
Elaboración propia, 2019.
El trasfondo es que la obtención de rentas o utilidades permita reducir la presión
sobre el décit scal propio de gobiernos que tienen tendencias inerciales al
gasto público, pero pocos incentivos al cobro de impuestos (Wiesner, 2004,
p. 29). Estos incentivos, entendidos como la promesa de una compensación
por realizar cierta acción quien desea quien ofrece el incentivo (Laffont &
Martimort, 1997, citado por Gorbaneff, Torres, y Cardona, 2009, p.79) pueden
existir aunque no haya cambiado la titularidad de la propiedad de la empresa, es
Bautista, J. y Sepúlvedad, D.
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Revista de Investigación en Administración, Contabilidad, Economía y Sociedad
En-Contexto 7(11) • julio - diciembre 2019 • Medellín - Colombia • página 70 de 286 • ISSN: 2346-3279
decir, sin que se haya vericado una operación clásica de privatización. Como
ejemplos tenemos los procesos de reingeniería de las organizaciones públicas y
el achatamiento de sus estructuras organizacionales, eventos que se ubican en lo
que se conoce como el New Public Management, que consiste en la gestión de
organizaciones públicas con un enfoque que se corresponde con la naturaleza
de los incentivos privados (Guerrero, 2004, p.23), es decir, con la medición del
desempeño organizacional con el único indicador de la ganancia privada.
Proceso de privatización de Telecom: periodo 1990-2002
En Colombia, los cambios en el sector de las telecomunicaciones comenzaron
en 1989, cuando se expidió la Ley 72, la cual le dio facultades al presidente de
la República para modicar la prestación del servicio de telecomunicaciones,
desmonopolizarlo e iniciar la apertura hacia la competencia. Esta ley de
facultades extraordinarias fue la base para la expedición de regulaciones que
permitieron la liberalización del mercado. Pero en Colombia, si bien hubo
alguna apertura desde el punto de vista regulatorio, no hubo un proceso de
privatización paralelo, lo cual llevó a una situación de desequilibrio que habría
de generar un impacto nocivo en Telecom.
La primera puerta: los servicios de valor agregado
El primer cambio de regulación se dio con el Decreto Legislativo 1900 de
1990 cuyo propósito era reformar los estatutos que regulaban el servicio de
telecomunicaciones. Este decreto indicó que el servicio de telecomunicaciones
podía ser prestado por operadores privados, como lo maniesta el Artículo 2,
y dene el término operador: “Se entiende por operador una persona natural o
jurídica, pública o privada, que es responsable de la gestión de un servicio de
telecomunicaciones en virtud de autorización o concesión, o por ministerio de
la Ley” (Presidencia de la República, 1990).
Pero más allá de lo anterior, el decreto explica cómo pueden ingresar al mercado
operadores privados, al introducir en el Artículo 31 el concepto de servicio de
valor agregado:
Servicios de valor agregado son aquellos que utilizan como soporte
servicios básicos, telemáticos, de difusión, o cualquier combinación de
éstos, y con ellos proporcionan la capacidad completa para el envío o
intercambio de información, agregando otras facilidades al servicio soporte
o satisfaciendo nuevas necesidades especícas de telecomunicaciones.
Evaluación de la política de privatización en las empresas...
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Revista de Investigación en Administración, Contabilidad, Economía y Sociedad
En-Contexto 7(11) • julio - diciembre 2019 • Medellín - Colombia • página 71 de 286 ISSN: 2346-3279
La posterior expedición del Decreto 1794 de 1991 permitió el ingreso inmediato
de personas distintas del Estado en la industria para competir con los operadores
de servicios básicos. El primer servicio que se prestó fue el de transmisión de
datos. Le siguieron transmisión de vos, encriptación, data-centers, bra oscura
y óptica, venta de equipos, internet y, más reciente, telefonía móvil.
Todo esto llevó a que por primera vez la telefonía pública básica conmutada
local (aquella que prestaba Telecom) comenzara a afectarse por el servicio
de datos terrestre y satelital, ofrecido por otras empresas que comenzaron a
ocupar renglones importantes en la industria. Telecom no tenía los recursos
ni el contexto administrativo y jurídico para estar a la par en la transmisión de
datos con los servicios de valor agregado.
A diciembre de 1999 el Ministerio de Comunicaciones había expedido
aproximadamente 220 licencias para operar servicios de valor agregado en el
país, el número de operadores activos es algo menos de la mitad, entre las
cuales se encuentran pequeñas empresas prestadoras del servicio de internet
conmutado a nivel domiciliario, aproximadamente setenta; operadores de
telefonía local, dieciséis; operadores celulares, cinco y un puñado de empresas
medianas y grandes dedicadas especialmente a la prestación de la amplia gama
de servicios posibles dentro del concepto de valor agregado (Presidencia de la
República, 1991).
Si bien el concepto de servicio de valor agregado acabó con el monopolio
de Telecom en cuanto a transmisión de datos se reere, la empresa seguía
teniendo el monopolio en el servicio de transmisión de voz y el de larga
distancia nacional e internacional. Pero cuando se planteó el concepto de
Grupo Cerrado de Usuarios la situación cambió sustancialmente (Figura 1);
sin embargo, fue desdibujándose a medida que varias empresas adquirían la
tecnología para prestar el servicio y lo comenzaron a ofrecer de manera ilegal
a terceras personas.
Bautista, J. y Sepúlvedad, D.
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En-Contexto 7(11) • julio - diciembre 2019 • Medellín - Colombia • página 72 de 286 • ISSN: 2346-3279
Figura 1. Servicios de valor agregado.
Elaboración propia, 2019.
El desmonte de un monopolio natural
A simple vista, la solución a las anteriores dicultades era cambiar la
normatividad para permitir la libre competencia, pero esto de inmediato ponía
en tela de juicio el concepto según el cual los servicios de telecomunicaciones
eran un monopolio natural del Estado. De hecho, la mayoría de los expertos
y entendidos del tema propugnaban este modelo, porque se consideraba que
sólo el Estado estaba en capacidad de superar las barreras de entrada que
requería una industria como la de las telecomunicaciones debido a los grandes
niveles de inversión para tender redes y comenzar la prestación del servicio.
De igual manera, las grandes economías de escala propias del Estado permitían
ofrecer un servicio a un menor costo y de manera universal. Y si bien estos
argumentos eran válidos, también era cierto que el “monopolio natural” del
Servicios
básicos
Servicios de
valor agregado
Servicios
portadores
Telefonía
Transferencia
electrónica de
fondos
Videotexto
Teletexto
Correo
electrónico
Acceso, envío
y recuperación
de información
almacenada
Radiodifusión
sonora
Televisión
Servicio
Radioeléctrico
de socorro y
seguridad
Ayuda a la
metodología
Ayuda a la
navegación
aérea o
marítima
Telefax
Publifax
Teletex
Videotex
Datafax
Radioacionados
Servicios
experimentales
Servicio de
investigación
industrial,
cientíca y técnica
Servicios de
difusión
Servicios
auxiliares de
ayuda
Servicios
telemáticos
Servicios
especiales
Evaluación de la política de privatización en las empresas...
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Revista de Investigación en Administración, Contabilidad, Economía y Sociedad
En-Contexto 7(11) • julio - diciembre 2019 • Medellín - Colombia • página 73 de 286 ISSN: 2346-3279
Estado era en gran parte promovido por una legislación que sustentaba un
modelo monopolístico.
Antes de darse esta discusión, la prohibición de los monopolios del Estado
quedó plasmada en la Constitución Política (C. P.) de Colombia de 1991, en el
Artículo 336:
Ningún monopolio podrá establecerse sino como arbitrio rentístico, con
una nalidad de interés público o social y en virtud de la ley (…) El
gobierno enajenará o liquidará las empresas monopolísticas del Estado y
otorgará a terceros el desarrollo de su actividad cuando no cumplan los
requisitos de eciencia en los términos que determine la ley.
El Artículo 365 de la C. P. fue más enfático al referirse directamente a los
servicios públicos, liberalizando su manejo: “(…) Los servicios públicos estarán
sometidos al régimen político que je la ley, podrán ser prestados por el Estado,
directa o indirectamente, por comunidades organizadas o por particulares”.
El desarrollo normativo que se dio a partir de la Constitución Política de 1991,
en relación con el marco regulatorio para el sector de las telecomunicaciones, se
determinó bajo la premisa de desmantelar a Telecom como monopolio natural
del Estado, con base en el argumento que la empresa no estaba en capacidad
de suplir sola la demanda de los usuarios a un precio razonable. De esta
manera se cuestionó el postulado según el cual la única manera de garantizar la
universalidad del servicio era por medio de una empresa estatal que lo prestara.
De establecimiento público a empresa industrial y comercial del Estado
Mediante la Ley 72 de 1989 el Estado colombiano inició el proceso de
liberalización del sector de telecomunicaciones. Esta ley se hizo realidad por
medio de los Decretos 1900 de 1990 y 1794 de 1991, los cuales autorizaban
la entrada de particulares a través de concesiones, amparados bajo la gura de
los servicios de valor agregado. Debido a ello, el panorama de la industria y de
Telecom a nales de los años 90’s era muy distinto al de principios de la década.
El gobierno de César Gaviria, amparado en la Constitución de 1991, tomó
el segundo paso hacia un modelo de apertura al expedir el Decreto 2123 de
1992, “Por medio del cual se reestructuró la naturaleza de Telecom”, y de
establecimiento público se transformó en una empresa industrial y comercial
del Estado. El nuevo régimen jurídico también cambió la naturaleza de
los trabajadores de Telecom, quienes pasaron de ser empleados públicos a
Bautista, J. y Sepúlvedad, D.
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Revista de Investigación en Administración, Contabilidad, Economía y Sociedad
En-Contexto 7(11) • julio - diciembre 2019 • Medellín - Colombia • página 74 de 286 • ISSN: 2346-3279
trabajadores ociales. La nueva denominación obligaba a la empresa a una
reestructuración inmediata de manera que su administración, operatividad y
presupuesto se rigieran por estándares que permitieran su supervivencia en un
entorno de competencia.
Los joint ventures: una salvación a corto plazo
Si bien la Ley 37 de 1993 introdujo un nuevo servicio que habría de quitarle gran
participación del mercado de telecomunicaciones en el futuro a Telecom, por
otro lado, apareció como un salvavidas para la empresa justo en su momento de
mayor iliquidez. La ley estableció el concepto de joint ventures o contratos de
asociación a riesgo compartido, los cuales permitían la asociación de empresas
estatales con terceros para futuras inversiones.
Los convenios a riesgo compartido tenían vigencia de diez años, con la
posibilidad de prórroga de diez más y se convirtieron en el mecanismo idóneo de
nanciación para la empresa. Telecom podría ampliar su red por todo el territorio
nacional, evitando más pérdida de mercado. La meta era aumentar los niveles
de teledensidad del país, que no superaban el 7%, para alcanzar los índices de
otros países latinoamericanos que llegaban a densidades del 13% y el 17%. De
hecho, en el Artículo 13 de la Ley 37 de 1993 se determina que “Los contratos
a riesgo compartido se establecerán también en sectores rurales y municipios
de baja densidad telefónica para la ampliación de la infraestructura en telefonía
pública conmutada básica local, y/o telefonía móvil celular” (Congreso de la
República, 1993; Presidencia de la República, 1991).
De igual manera, los contratos a riesgo compartido permitieron cumplir los
lineamientos del plan de telefonía social plasmado en el documento Conpes 2760
de 1995, titulado “Plan de desarrollo para el Sector de las telecomunicaciones”.
En este documento se estipula que la empresa estatal debía proveer, operar y
mantener el servicio de telefonía para usuarios urbanos y rurales que, por su
nivel de ingresos, no pudieran cubrir la totalidad de tarifas. Sin embargo, esta
directriz de política era contradictoria, ya que pretendía llevar la telefonía a los
lugares más recónditos y menos rentables del país utilizando como vehículo a
empresas extranjeras cuyo cometido era asumir riesgos sólo en la medida en que
estos permitieran una alta rentabilidad. Al respecto, los juristas Gustavo Suárez
Camacho y Santiago Jaramillo Caro realizaron el siguiente cuestionamiento:
Este es un factor que adquiere especial peso cuando se pretende invitar al
inversionista privado en el negocio, pues él no está interesado en asumir
este loable riesgo si no se le garantizan unas condiciones mínimas para el
retorno de su inversión (Suárez y Jaramillo, 2002, p.52).
Evaluación de la política de privatización en las empresas...
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Revista de Investigación en Administración, Contabilidad, Economía y Sociedad
En-Contexto 7(11) • julio - diciembre 2019 • Medellín - Colombia • página 75 de 286 ISSN: 2346-3279
No obstante, durante la década de 1990, Telecom celebró un total de 19 joint
ventures con la intención de instalar un millón y medio de líneas jas por todo
el país. Los primeros tres contratos, denominados “primera generación de
contratos”, tenían el propósito de tender más de medio millón de líneas en 15
departamentos del país. La segunda generación de contratos fue acordada a
partir de 1995, incluía otros 16 departamentos y le permitió a Telecom entrar
en el mercado de la telefonía local en Bogotá. A partir de 1996 se realizó la
“tercera generación de contratos”, con el n de llegar a áreas rurales e ingresar
en los mercados de tres ciudades: Cali, Bucaramanga y Manizales.
Los contratos funcionaban de la siguiente manera: a la empresa extranjera
le correspondía poner la totalidad de la inversión para el desarrollo de la
infraestructura. El número de líneas por instalar se basaba en proyecciones
realizadas por el asociado, el cual inicialmente debía asumir la labor comercial
de la venta de las líneas instaladas. Por su parte, Telecom se encargaba de la
operación, el recaudo y el mantenimiento de la red. Durante la ejecución del
contrato el asociado recibía el 100% de los cargos de conexión y entre el 50% y
el 10% de los cargos por servicios, mientras que Telecom recibía en promedio
el 15% de los cargos por servicios. Al nalizar la ejecución del contrato, la
propiedad de la infraestructura nueva revertiría a Telecom y se evaluaría el ujo
real de la demanda (líneas vendidas). Si el ujo era superior a las proyecciones,
las empresas asociadas debían compensar a la empresa estatal. Si, por el
contrario, eran inferiores, Telecom debía compensar a las asociadas.
Tabla 2.
Joint ventures: proyecciones vs. ventas
Socio N.º Contrato Estimadas Contratadas Instaladas Vendidas En servicio
Alcatel - Teln C-024-93 29.296 29.296 29.296 21.201 21.201
Alcatel - Sesa C-027-93 267.882 258.252 258.252 237.130 220.148
Nortel C-025-93 308.046 308.046 308.046 271.095 225.152
Siemens - Certel S.A. C-017-94 86.350 86.350 84.644 83.371 81.209
Siemens C-017-94A 18.700 18.700 18.700 20.405 15.690
Ericcson - Capitel C-061-95 110.000 110.000 102.280 59.940 59.940
NEC - Teconsorcio C-060-95 110.000 110.000 96.594 76.420 69.038
Nortel C-058-95 110.000 85.000 62.380 33.341 27.996
Nortel C-058-95 110.000 110.000 100.725 84.007 82.053
Siemens C-062-95 110.000 77.272 72.272 48.882 47.446
Alcatael -
Telebachué
C-019-96 65.800 49.031 41.856 41.758 38.140
Bautista, J. y Sepúlvedad, D.
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En-Contexto 7(11) • julio - diciembre 2019 • Medellín - Colombia • página 76 de 286 • ISSN: 2346-3279
Socio N.º Contrato Estimadas Contratadas Instaladas Vendidas En servicio
Itochu -
Colombiatel
C-016-96 31.540 27.070 25.922 24.977 22.812
NEC - Teconsorcio C-018-96 97.400 94.800 94.800 80.681 80.681
NEC -
Teconsorcio AD - 1
C-018-96 36.093 39.000 39.700 31.261 31.261
NEC - Teconsorcio
AD - 2
C-018-96 75.371 77.700 88.700 57.532 57.532
Nortel C-020-96 36.700 36.700 35.868 33.442 32.214
Ericcson - Pereira C-014-97 75.000 75.000 0 0 0
Nec C-015-97 75.000 51.500 50.500 25.026 25.026
Nortel C-018-97 200.000 71.736 71.736 38.716 38.716
Siemens
(Manizales)
C-016-97 50.000 28.012 8.176 7.404 5.132
Siemens
(Medellín)
C-016-97 100.000 60.304 0 0 0
Totales 2.103.178 1.803.769 1.590.447 1.276.589 1.181.387
3145 de 2001. Lineamientos de Políticas de Telecom.
Según los datos de la Tabla 3, es evidente que el número de líneas instaladas
y vendidas no correspondió a la proyección inicial de los contratos y solo se
vendieron 1.276.589 líneas, es decir, el 60% de las proyectadas. Esto pudo
deberse a varios factores. Por un lado, la crisis económica a nales de la década
de 1990 convirtió la telefonía en un servicio público de menor importancia, lo
cual a su vez se reejó en un menor número de líneas vendidas y en un bajo
recaudo.
Por otro lado, la fortaleza de las asociadas radicaba en su capacidad tecnológica,
mas no en su capacidad comercial, y si bien la labor comercial luego fue
compartida con Telecom, esta última tampoco tenía la infraestructura adecuada
para vender las líneas tendidas, y como el ujo real fue inferior al ujo proyectado,
Telecom se vio en la obligación de compensar a sus asociados: aumentó tanto
los plazos de los contratos como las participaciones de los asociados en los
ingresos y realizó pagos por liquidación de convenios. A nales del 2000, las
asociadas habían recibido US$1.143 millones entre facturación, más anticipos
y pagos con cargo a la liquidación nal (de los contratos), lo cual representaba
el 72% del ingreso proyectado de las asociadas.
Evaluación de la política de privatización en las empresas...
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En-Contexto 7(11) • julio - diciembre 2019 • Medellín - Colombia • página 77 de 286 ISSN: 2346-3279
La Ley 142 de 1994: servicios públicos
Todas las normas antes mencionadas ofrecían marcos de acción para la
prestación de diversos servicios de telecomunicaciones por parte de operadores
privados. El desarrollo verdadero del mandato constitucional referente a la
nalización de los monopolios naturales en este sentido fue la expedición de
la Ley 142 de 1994, mediante la cual se estableció el régimen de los servicios
públicos domiciliarios. Esta ley introdujo un nuevo régimen de servicios
públicos domiciliarios en el país. Como primera medida, la ley indicaba que
estos servicios podrían ser prestados por terceras personas siempre y cuando
constituyeran una empresa de servicios públicos (ESP) y adquirieran una
licencia del ministerio correspondiente para tales nes. En el caso de las
telecomunicaciones, la ley se refería a telefonía (ja) pública básica conmutada
y telefonía local móvil en el sector rural, para lo cual el prestador debía adquirir
una licencia a n de poder utilizar los espectros radioeléctricos del Estado.
Uno de los aspectos más importantes de la Ley 142 fue la creación de las
comisiones de regulación como entes independientes del Ministerio de
Comunicaciones. Estas nuevas entidades serían las encargadas de denir las
reglas de juego en los diversos sectores. En el caso de las telecomunicaciones, a la
Comisión de Regulación de Telecomunicaciones (CRT) no sólo le correspondía
reglamentar la prestación de los servicios de telefonía básica conmutada y
extendida, sino también conceder las licencias para la larga distancia nacional e
internacional y establecer sus valores. La CRT debía, además, vigilar el sector,
reglamentar el uso de las redes del Estado y jar los cargos por interconexión.
Las tarifas también serían reguladas por la Comisión y debían ser a “costo más
utilidad razonable”. Para ello las empresas prestadoras de servicios debían, en
adelante, presentar informes contables al organismo regulador.
Otro de los cambios que introdujo la Ley 142 de 1994 fue la prohibición de los
subsidios cruzados, los cuales le permitían a Telecom sostener las operaciones
de empresas en áreas rurales que arrojaban pérdidas, con operaciones rentables
de mercados mayores. Esto obligó a separar la contabilidad de las empresas y
varias empresas de Telecom se escindieron. Más allá de lo anterior, al denir
que para la prestación del servicio de telefonía local de voz no se requería
una concesión, la Ley 142 abrió el camino para la libre competencia en todos
los servicios de telecomunicaciones que anteriormente eran monopolio de la
empresa estatal y despejó el camino para que empresas municipales pudieran
prestar el servicio abiertamente. De igual manera, sentó las bases para la
apertura de la larga distancia nacional e internacional.
Bautista, J. y Sepúlvedad, D.
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En-Contexto 7(11) • julio - diciembre 2019 • Medellín - Colombia • página 78 de 286 • ISSN: 2346-3279
Periodo 2003-2006
El proceso de liquidación de Telecom se inició dentro de los Programas de
Renovación de la Administración Pública, previo el examen de la viabilidad
global de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, en el cual el
Departamento Nacional de Planeación (DNP), a través del Conpes N.º 3145 de
diciembre de 2001 y el Conpes 3184 de julio de 2002, concluyó que Telecom
no era viable ni solvente, y que a pesar de los esfuerzos gubernamentales no
se había generado mejoría en su situación nanciera, como lo armara Javier
Lastra, gerente liquidador (Presidencia de la República de Colombia, 2018).
La supresión y liquidación de Telecom se fundamentó en el Artículo 189
de la Constitución Política, numeral 15, que dispone que el Presidente de
la Republica, como suprema autoridad administrativa, tiene la facultad de
suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales.
Igualmente, el Artículo 52 de la Ley 489 de 1998 estableció la supresión o la
transferencia de funciones de una entidad a otra cuando la evaluación de la
gestión administrativa aconsejara la supresión.
Mediante los Decretos 1603 a 1615 de 2003 y el Decreto 1773 de 2004, se decidió
liquidar a Telecom y 13 de sus teleasociadas, como consecuencia del proceso
de transformación profunda iniciado en el sector de las telecomunicaciones,
enmarcado dentro de los lineamientos que se establecieron en el documento
elaborado de forma conjunta por el DNP y el Ministerio de Comunicaciones. El
Decreto 1615 de 2003 ordenó la supresión y liquidación de Telecom en un plazo
de dos años, prorrogables por otros dos; prohibió a la empresa iniciar nuevas
actividades, garantizando la continuidad en la prestación del servicio, denió
la destinación de los bienes y derechos de la Empresa, autorizó los órganos de
dirección y control para la liquidación y contempló las disposiciones laborales
y pensionales del proceso liquidatario. También ordenó el inventario de activos
y pasivos y el avalúo de bienes.
Como parte de la estrategia diseñada por el Gobierno nacional para la liquidación
de Telecom, la administración de la liquidación quedó bajo la representación
de la Fiducia La Previsora S.A. Asimismo, para garantizar la continuidad en la
prestación del servicio, el Decreto previó la creación de un gestor del servicio,
Colombia Telecomunicaciones S. A. ESP.
La creación de Colombia Telecomunicaciones S. A. ESP, (Decreto 1616 de
2003), implicó la celebración de un contrato de explotación de bienes y activos
Evaluación de la política de privatización en las empresas...
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En-Contexto 7(11) • julio - diciembre 2019 • Medellín - Colombia • página 79 de 286 ISSN: 2346-3279
entre la nueva empresa y Telecom y sus 12 Teleasociadas
3
en liquidación, el 13
de agosto de 2003, con el objeto de garantizar la continuidad en la prestación
de los servicios de telecomunicación
4
y de generar recursos para el pago de las
obligaciones en cabeza de las liquidadas.
Evaluación de privatizaciones: propuesta metodológica
para medir el impacto social
La evaluación de privatizaciones es un tema sumamente complejo, en primer
lugar, porque la denición sobre qué es y no es privatización impone una serie
de limitantes sobre los instrumentos por aplicar, y sobre el tiempo en que deben
aplicarse dichas evaluaciones. Por ende, identicar el momento en que se va a
determinar el punto de quiebre para jar el antes y el después de la privatización
es un elemento fundamental en el proceso de evaluación, porque la comparación
de los indicadores utilizados permite establecer las ganancias y/o pérdidas de
la privatización en cada uno de los lineamientos denidos, como resultado del
proceso (ver Tabla 3).
Tabla 3.
Denición del Momento de la Privatización
Denición Modelo amplio Modelo tradicional
Momento de la
privatización
La privatización ocurre cuando se
da el cambio en los lineamientos y
objetivos empresariales, o cuando
ocurren cambios en la regulación
sectorial que ponen a la empresa en
un contexto competitivo.
La privatización ocurre
cuando se produce la
enajenación total o parcial
de un activo público.
Marco Teórico
Se corresponde con la denición
amplia de privatización
(Vickers y Yarrow, 1996).
Corresponde a una
denición tradicional
de privatización.
Indicadores de
Suceso
Reestructuraciones,
“modernización” en la gestión,
cambios en la misión, visión,
objetivos, nueva arquitectura.
Proceso de venta o
enajenación del capital
accionario.
Elaboración propia, 2019.
3
Las 12 Teleasociadas fueron: Cartagena, Caquetá. Valledupar, Maicao, Huila, Nariño, Armenia, Calarcá, Santa Rosa de
Cabal, Tolima, Buenaventura y Tuluá.
4
Tales como (…)telefonía básica local y de larga distancia, servicios móviles, portadores, teleservicios, telemáticos, de
valor agregado, servicios satelitales, servicios de internet y cualquier otro servicio calicado como de telecomunicaciones,
comunicaciones e información(…) dentro del territorio nacional y en el exterior” (Presidencia de la República, Decreto
1616/2003, Art. 4).
Bautista, J. y Sepúlvedad, D.
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En-Contexto 7(11) • julio - diciembre 2019 • Medellín - Colombia • página 80 de 286 • ISSN: 2346-3279
La discusión sobre lo que se considera privatización no ha tenido la mayor
importancia en Colombia. Pero es claro que privatizar no solamente implica
una venta de un activo estatal, sino también un conjunto de medidas políticas
tendientes a lograr que las instituciones gubernamentales se comporten bajo
incentivos de mercado.
En segundo lugar, las herramientas de evaluación son muy poco conocidas y
aplicadas en nuestro contexto, y cuando ello ocurre es más por un ejercicio de
curiosidad académica que por una necesidad política. Aunque en realidad muchas
herramientas están contenidas en mandamientos legales, y muy particularmente
en la Ley 42 de 1993. Es curioso ver cómo en la ley de privatizaciones no hay
referencia alguna a la evaluación de los procesos de privatización.
La fuente primaria de los análisis de privatizaciones proviene de la escuela
anglosajona. Para autores como Yarrow y Vickers (1996), , las privatizaciones
son un medio para mejorar la eciencia y la ecacia en la provisión de servicios
públicos, pero dicho mejoramiento tiene relación directa con la competencia
(real o inducida) de los mercados, con las estructuras de incentivos y, claro está,
con la composición de las fuerzas políticas que concurren en dichos procesos,
lo cual incluye las estructuras laborales de las organizaciones públicas.
De ello se desprende la necesidad de evaluar la eciencia y la ecacia
organizacionales antes y después de la privatización. Si de dicha evaluación
se concluye que la privatización incrementó la eciencia y la ecacia
organizacionales, que deben traducirse en elementos como más y mejores
servicios, tarifas más bajas, etc., se debe concluir que la privatización ha sido
afortunada, en caso contrario, que la privatización no ha sido adecuada a dicho
mercado u organización, y en este caso el activo debe regresar a la gestión y
propiedad del Estado, o se deben buscar mecanismos regulatorios mucho más
estrictos que garanticen la máxima eciencia organizacional posible.
Esto quiere decir que las privatizaciones se asumían dentro de un enfoque
pragmático cuyo objetivo nal era mejorar las condiciones de operación de los
activos que estaban en manos del Estado, lo que contrasta con los enfoques
dogmáticos que hicieron (y siguen haciendo) carrera en América Latina,
en los cuales las privatizaciones por sí solas garantizan mayor eciencia
organizacional sin que ello demande ningún tipo de discusión adicional. En
este contexto, la preocupación es sobre las formas más ecaces de privatizar
y los mecanismos más adecuados para ‘maximizar’ el valor nanciero de los
activos sometidos a privatización.
Evaluación de la política de privatización en las empresas...
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En-Contexto 7(11) • julio - diciembre 2019 • Medellín - Colombia • página 81 de 286 ISSN: 2346-3279
Por ello, en contextos como el colombiano la evaluación de privatizaciones
dista mucho de ser una acción institucionalizada, lo que sumado a un contexto
político en el que no existe ningún interés por conocer las consecuencias de
dicha privatización, genera un desconocimiento casi total en la materia.
¿Cómo evaluar las privatizaciones?
La evaluación de la gestión o medición del desempeño es una de las grandes
transformaciones implícitas en el proceso de reformas de la administración
pública en el mundo. Los desarrollos en las teorías organizacionales alrededor
de los principios de agencia, de visibilización y transparencia de la gestión
de las organizaciones públicas (Accountability), y la discusión de los criterios
sobre los cuales deben ser evaluadas dichas organizaciones, son elementos que
han sido incorporados en la gestión organizacional del Estado en Colombia.
Los estudios sobre privatizaciones en Colombia han pasado por alto la
necesidad de hacer evaluaciones sobre el impacto micro y macro de dichos
procesos. En la teoría, la ley de control scal ordena el establecimiento de
una amplia serie de variables que se deben tener en cuenta para la evaluación
de la gestión scal de las empresas públicas. En este sentido, la Ley 42, en
su Artículo 8, señala las dimensiones para la evaluación de la gestión scal
(Figura 2), las cuales sirven como guía para medir el desempeño de las unidades
institucionales pertenecientes al sector público, y muy especialmente de sus
unidades empresariales.
Variables de
control de la
gestión scal
EconomíaEcacia
Equidad
Ecología
(impacto ambiental)
Eciencia
Figura 2. Metodología para evaluación de la gestión scal.
Elaboración propia, 2019.
Bautista, J. y Sepúlvedad, D.
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En-Contexto 7(11) • julio - diciembre 2019 • Medellín - Colombia • página 82 de 286 • ISSN: 2346-3279
Como cada uno de estos elementos guía debe poderse medir de forma concreta,
se establece la necesidad de hacer evaluaciones de impacto mediante la
aplicación de herramientas de medición de la gestión del activo público antes
(ex-ante) y después (ex-post) de la privatización.
Pero dichas evaluaciones también deben analizar el impacto social de las
privatizaciones. Aquí se entiende lo social como el conjunto de grupos de
interés que conuyen en una organización, cada uno de estos grupos concurre
a la rma para maximizar su bienestar en ella, pero también para mejorar su
posición relativa en la distribución de la riqueza producida por la rma. Esta
visión, heredada de la interpretación de la economía neoinstitucional, remite
el análisis de lo social a las formas en que los diferentes grupos sociales que
concurren en la rma cambian su participación en la producción y distribución
de la riqueza generada.
La privatización cambia el peso relativo de dichos actores en la rma, y
esto puede implicar mejoras netas globales en la eciencia global de la
organización, o implicar mejoras relativas de algunos grupos que aparecen
como dominantes en ella. Por ejemplo, en una empresa plenamente privatizada
el peso de los intereses de accionistas y gerentes puede ser más alto que el de
los usuarios o el de los trabajadores, de tal manera que un aumento sustancial
de las ganancias nancieras se interpreta como una ganancia en el total de la
eciencia organizacional, pero esta puede haber sido lograda por medio de la
rebaja general de salarios o como consecuencia de un aumento en las tarifas.
Por ello la evaluación de privatizaciones debe contemplar un proceso de medición
integral que tenga en cuenta la globalidad de la eciencia organizacional y la
necesidad de medir los cambios relativos en la producción y distribución de la
riqueza generada por la organización. La ley 42 de 1993 señala dicha integralidad
en el sistema de control scal, cuando indica que los elementos fundamentales
de la evaluación deben comprender cinco dimensiones (eciencia, ecacia,
economía, equidad e impacto medio ambiental), y bajo cada uno de ellos debe
haber un sistema de indicadores que permita vericar el cumplimiento de
dichos principios.
Conclusiones
En los procesos de privatización en Colombia ha reinado una visión estrictamente
técnico-instrumental. El debate sobre las ventajas de la privatización de activos
del Estado no ha girado sobre la eciencia económica o el bienestar social, sino
escasamente sobre las estructuras regulatorias que debe desplegar el Estado
Evaluación de la política de privatización en las empresas...
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En-Contexto 7(11) • julio - diciembre 2019 • Medellín - Colombia • página 83 de 286 ISSN: 2346-3279
como resultado de los procesos, y especialmente sobre los aspectos scales que
encierra el proceso (quién compra la empresa, bajo qué forma se vende la empresa,
y el precio al cual se vende el activo). Así, quedan fuera del debate público
factores como el reacomodamiento político de los agentes que conuyen en las
empresas, las formas de apropiación del excedente, los sistemas de incentivos de
la dirección, el impacto macroeconómico o la arquitectura regulatoria que debe
garantizar el servicio de la empresa privatizada al interés público.
En este sentido, es necesario emprender procesos de investigación y análisis
sobre los resultados de los procesos de privatización emprendidos en Colombia,
que superen la estrecha visión del benecio nanciero y que resalten aspectos
como el mejoramiento en la calidad de los servicios ofrecidos, los impactos
sobre el sistema de tarifas, el bienestar social y la distribución del ingreso, o
los excedentes percibidos por los agentes privados que compran los activos
del Estado.
La sociedad colombiana se encuentra en un avanzado proceso de deslegitimación
institucional y de creciente privatización de lo público. Las políticas públicas
deben fortalecerse en la defensa del patrimonio y las nanzas públicas y en pro
de la proclamación constitucional sobre un Estado social de Derecho, donde
lo esencial son los derechos sociales de los colombianos, pues la política de
privatización solo vislumbra el agravamiento de las condiciones actuales de
desigualdad y el impacto negativo que esto tiene sobre la distribución del
ingreso y el bienestar social.
Las leyes y decretos emanados a partir de la Constitución de 1991 permitieron la
apertura del sector de telecomunicaciones a nales del siglo XX en Colombia.
Las normas que se expidieron a nales de la década de 1990 liberalizaron el
sector en su momento y acabaron con el régimen monopolístico de Telecom,
que más adelante reejó múltiples oligopolios privados. Hubo dos agravantes:
1) aunque se fomentó el desarrollo del sector telecomunicaciones, se hizo en
detrimento de la gran empresa estatal, ya que no se acompañó de cambios
administrativos y nancieros en Telecom; 2) las discusiones se centraron en la
exibilidad de las normas, y poca fue la atención que se prestó a la exibilidad
y la verdadera capacidad de competencia de la empresa en sí, lo cual cercenó su
capacidad de competir en el nuevo entorno.
La supresión y liquidación de Telecom y la creación de una nueva empresa
(Coltel), como una sociedad anónima, fue la forma escogida por el Gobierno
para implementar la política pública de privatización de las telecomunicaciones.
Al ceder el control de la junta directiva al agente privado el Estado perdió
Bautista, J. y Sepúlvedad, D.
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En-Contexto 7(11) • julio - diciembre 2019 • Medellín - Colombia • página 84 de 286 • ISSN: 2346-3279
el control de la empresa de telecomunicaciones más importante de Colombia
por su experiencia acumulada, cobertura, infraestructura, tecnología y por la
diversicación de sus servicios.
En este contexto, surgen las siguientes preguntas: ¿Estaba Telecom en capacidad
de competir en un mercado abierto? ¿Por qué los directivos de la empresa y los
gobiernos de turno no tomaron las medidas necesarias para que no tuviera que
ser liquidada?
Referencias
Cabeza, L. (2011). Los procesos de privatización en España: determinantes e
implicaciones. Madrid: Editorial Académica Española.
Cárdenas, M. (1994, junio-agosto). El sector privado ¿mejor que el sector
público? Colombia. Economía Colombiana, (22). Contraloría General
de la República.
Congreso de la República de Colombia. (1993). Ley 37 de 6 de enero de 1993.
“Por la cual se regula la prestación del servicio de telefonía móvil celular,
la celebración de contratos de sociedad y de asociación en el ámbito de
las telecomunicaciones y