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En-Contexto 5(6) • enero - junio 2017 • Medellín - Colombia • página 67 de 360 • ISSN: 2346-3279
* Administradora de Empresas de la Universidad Nacional de Colombia. Asistente de Investigación de
la Universidad Militar Nueva Granada, Bogotá – Colombia. laura.calderon@unimilitar.edu.co
** Economista, Especialista en Estadística y MSc. en Ciencias Económicas. Mayor retirado del Ejército
Nacional de Colombia, docente de tiempo completo e integrante del Grupo de Investigación INCONDIS
de la Universidad Militar Nueva Granada, Bogotá – Colombia. hector.bejarano@unimilitar.edu.co
JEL: R50, H70, H72
Desempeño de la gestión pública: un vistazo
a los Fondos de Desarrollo Local de
Bogotá 2009 - 2015
Performance of public management: a look at the Local Development Funds
of Bogotá 2009 – 2015
Recibido: 24-10-2016 • Aprobado: 03-12-2016 • Página inicial: 67 - Página nal: 97
Laura Tatiana Calderón Pinzón*
Héctor David Bejarano Navarro**
Resumen: este documento pretende
mostrar lo que ha sido el desempeño de
los Fondos de Desarrollo Local -FDL-
de Bogotá, partiendo de la referenciación
del proceso de descentralización por el
que ha pasado el Distrito, y lo que ha
implicado para la gestión pública este
proceso. Se estudian las auditorías de
desempeño de los FDL que ha realizado
la Contraloría de Bogotá entre 2009 y
2015, en donde se evidencian problemas
administrativos, de orden disciplinario,
penal y scal en los que han incurrido los
FDL, y han dicultado la generación de
resultados adecuados de estas entidades,
así el desempeño se ha visto afectado
presentando calicaciones bajas en
el cumplimiento de los principios de
eciencia, ecacia, economía y calidad,
en la gestión integral de dichos fondos.
Palabras clave: desempeño, Fondos
de Desarrollo Local, gestión pública.
Abstract: This document aims to
show what has been the performance
of the Local Development Funds
Bogota, starting to reference the
decentralization process by which the
District has passed, and what has meant
for public management process. Studied
Performance Audits of the LDF made by
the Comptroller of Bogota Between 2009
and 2015, where administrative problems
are evident, disciplinary, penal and tax is
made where they have incurred by the
LDF, and have impeded the generation
of adequate results of these entities, and
the performance has been affected by
submitting low ratings in compliance with
the principles of efciency , effectiveness,
economy and quality in the management
of these funds.
Keywords: Performance, Local Deve-
lopment Founds, Public Management.
Artículo derivado del proyecto de investigación DIS 1905 para la
vigencia 2015 - 2016, titulado “Efectos del manejo presupuestal
en los Fondos de Desarrollo Local del Distrito Capital, periodo
2009-2015” nanciado por la Vicerrectoría de Investigaciones de
la Universidad Militar Nueva Granada, Colombia.
Calderón, L. y Bejarano, H.
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En-Contexto 5(6) • enero - junio 2017 • Medellín - Colombia • página 68 de 360 • ISSN: 2346-3279
Exercice de la gestion publique: un oeil à des fonds
de développement local de Bogotá 2009 - 2015
Résumé: ce document vise à montrer ce qui a été la performance des fonds
de développement local de Bogotá, partant de référencer le processus de
décentralisation qui a passé le District, et ce qui a entraîné pour la gestion
publique de ce processus. On étudie les audits de performance des ldf qui a
produit le contrôleur nancier de Bogotá entre 2009 et 2015, où sont montrent
des problèmes administratifs, d'ordre disciplinaire, pénale et scale aux frais
des LDF, et ont entravé la génération de résultats appropriés de ces entités ainsi
l'exercice a été affecté en présentant des qualications faibles dans le respect
des principes d'efcacité, d'efcacité, d'économie et de qualité pour la gestion
intégrée de ces fonds.
Mots-clés: performance, Fonds de Développement Local, la gestion publique.
Desempenho da gestão pública: um olhar sobre
o desenvolvimento local fundos de Bogotá 2009 - 2015
Resumo: este documento visa mostrar o que tem sido o desempenho dos
Fundos de Desenvolvimento Local de Bogotá, sobre a base de referência o
processo de descentralização pelo Bairro e o que isso signicou para a gestão
pública este processo. Estudo das auditorias de desempenho da FDL feitas
pela Controladoria de Bogotá entre 2009 e 2015, onde há evidências de
administrativo, disciplinar, penal e scais incorridas pela AFDL, e tornaram
difícil para a geração de resultados adequados dessas entidades, bem como o
desempenho tem sido afectada por apresentar baixos índices de cumprimento
dos princípios de eciência, ecácia, economia e qualidade na gestão integral
desses fundos.
Palavras-chave: desempenho, Fundos de Desenvolvimento Local, gestão
pública.
Desempeño de la gestión pública: un vistazo a los fondos ...
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En-Contexto 5(6) • enero - junio 2017 • Medellín - Colombia • página 69 de 360 • ISSN: 2346-3279
Introducción
El siguiente artículo presenta un estudio alrededor del desempeño de los
Fondos de Desarrollo Local (en adelante FDL) de Bogotá, entre los años 2009
y 2015. Se pretende, a partir de una referencia de lo que ha sido el proceso
descentralizador en Bogotá, evidenciar la necesidad de la planeación y del
presupuesto para el logro de los objetivos distritales y el mejoramiento de las
condiciones de vida de la ciudad y de la ciudadanía.
Los FDL están llamados a manejar el presupuesto de las 20 localidades de
Bogotá, conforme a unos principios de eciencia, ecacia, economía y calidad,
es decir conforme a unos parámetros de desempeño que den cuenta del buen
manejo de los recursos y del cumplimiento de los objetivos planteados en los
planes de desarrollo de la ciudad.
La gestión de los FDL es un aspecto relevante para la gestión pública de la
ciudad, y se hace necesaria una evaluación de lo que pasa en estos entes, ¿Cómo
se están manejando los recursos? ¿Si están cumpliendo o no con sus funciones?
entre otras preguntas. La Contraloría de Bogotá se ha encargado de realizar
estas evaluaciones y emitir calicaciones y conceptos sobre el desempeño de
los FDL.
El objeto de este estudio es hacer seguimiento a dichas evaluaciones y establecer
un referente para el estudio del desempeño de los entes descentralizados, por lo
que implican para la gestión de la ciudad. El documento se compone de unos
antecedentes conceptuales, entre los que se encuentra la descentralización,
la planeación y el presupuesto, y el desempeño; una breve explicación de la
metodología; la presentación de la información recolectada y su análisis; y un
último aparte de conclusiones.
Metodología
Se tuvo acceso a los documentos institucionales de los FDL, dónde se muestran las
asignaciones presupuestales para el funcionamiento de los mismos, compuestas
por el presupuesto de ingresos y gastos, discriminados en los proyectos aprobados
para cada vigencia y en las ejecuciones presupuestales de cada año (entre 2009
y 2015). Con esta información se ilustra el grado de ecacia, y una comparación
entre los años estudiados.
Los informes de auditorías gubernamentales con enfoque integral, en modalidad
regular (AGEIMR) de la Contraloría de Bogotá para las vigencias estudiadas
Calderón, L. y Bejarano, H.
70
En-Contexto 5(6) • enero - junio 2017 • Medellín - Colombia • página 70 de 360 • ISSN: 2346-3279
(años 2009 a 2015) fueron revisadas con el objetivo de hacer un seguimiento
al desempeño de los FDL, se revisaron 140 auditorías, en las que se pueden
encontrar los conceptos generados por la Contraloría acerca del desempeño de
los FDL, estos conceptos varían de un periodo a otro, pero mantienen la lógica
de la evaluación de los resultados que han tenido los FDL de Bogotá, pues
evalúan y conceptúan para mejorar el desempeño general de cada uno de ellos;
presentan la evaluación de los principios de economía, eciencia,
ecacia y
calidad con los cuales se debieron administrar los recursos económicos, físicos,
humanos, tecnológicos, entre otros. puestos a disposición de cada uno de los
20 FDL para obtener los resultados de su gestión en varios procesos. Esta
información dio luces sobre las capacidades que los FDL local han generado a
la gestión de las localidades para atender las necesidades de la ciudad y de la
ciudadanía.
A partir de la información recolectada en las auditorías se revisaron los
conceptos y los hallazgos, se pueden expresar algunas conclusiones sobre el
manejo y los resultados, que constituyen el desempeño de los FDL.
Resultados
La descentralización, la planeación, el presupuesto y el desempeño son
conceptos clave para revisar el funcionamiento de la Administración Pública y
especialmente de los FDL.
Descentralización
La descentralización se concibe como la forma en que los gobiernos delegan
en otros organismos unas funciones que permiten atender las necesidades de
las poblaciones a nivel local y regional, necesidades que no son percibidas
de manera adecuada por los gobiernos centrales y por tanto atendidas desde
los organismos locales de forma efectiva. Es así como los gobiernos centrales
determinan descentralizarse territorial, política y socialmente, conforme a las
necesidades que se encuentran dentro de la nación. Para Pening:
habrá descentralización cuando sean transferidas competencias del aparato
centralizado del Estado a los entes territoriales, dotados de un mínimo de
condiciones políticas, jurídicas y administrativas, que les permita asumir
algunas de las funciones del gobierno nacional, haciendo parte de un estado
unitario (2003, p.125).
Desempeño de la gestión pública: un vistazo a los fondos ...
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En-Contexto 5(6) • enero - junio 2017 • Medellín - Colombia • página 71 de 360 • ISSN: 2346-3279
El proceso descentralizador ha tenido una serie de matices que van desde la
desconcentración de funciones (administrativamente) hasta los ejercicios de
poder que se pueden hacer desde la ciudadanía y los órganos descentralizados,
como por ejemplo: la elección de los alcaldes y concejos; en este proceso se
han evidenciado falencias tanto en el manejo de los recursos públicos para
hacer frente a las necesidades de la población y dar cuenta de la gestión, con
problemas de corrupción (transparencia) o administrativos (del manejo de
los recursos, falta de planeación, falta de control, entre otros) y también en
el ejercicio del poder político. Beatriz Peralta (2008) describe que la “(...)
organización territorial condiciona la distribución de poder y se constituye en
un mecanismo de fortalecimiento democrático y funciona como catalizador del
desarrollo social” (p.173), en esa medida “el ámbito territorial es un ámbito
de índole político y ejercicio de poder porque implica la repartición de éste”,
es decir, la división del territorio y la participación de la ciudadanía en las
decisiones de su región, como la elección de sus gobernantes; de paso en este
proceso, se propicia la descentralización administrativa la cual propende por la
racionalización y eciencia del gasto público, una mera desconcentración de
funciones básicas en el funcionamiento de cualquier entidad.
Según Finot (2007) “La descentralización se reere al proceso de provisión
de bienes públicos”, para los años 60´s y 70´s, los estados, provincias o
departamentos en América Latina fueron agrupados en regiones para hacerse
cargo del desarrollo, en éstas fueron creados organismos administrativamente
descentralizados, los cuales ordenaban y manejaban el presupuesto a través de la
asignación de gasto en infraestructura básica, a su vez estas regiones determinaban
otras circunscripciones más pequeñas. Así el objetivo de la provisión de bienes
públicos se podría garantizar de forma más efectiva y eciente. Para los años 80´s
los objetivos de la planicación regional fueron “hacer frente a la concentración
de la producción, el ingreso y la población que venía observándose en todos los
países de la región, y reducir ineciencias propias de la asignación y la ejecución
sectorial centralizada” (Finot, 2007, p.174).
Por otro lado, los objetivos de la descentralización política se concentraban en
“profundizar la democratización y fortalecer la gobernabilidad democrática;
avanzar hacia una mayor equidad territorial y social (esto último a n de ir
pagando «la deuda social» contraída con los ajustes), y reducir el décit scal”
(Finot, 2007, p.174). En este sentido, tanto los objetivos de planicación
regional como lo de descentralización política, tienden a complementarse y
se unen, logrando así generar mayores coberturas en los servicios sociales
y focalización de las políticas contra la pobreza. Frente a esto Falleti (2010)
argumenta que cuando las reformas se inician con la descentralización política
Calderón, L. y Bejarano, H.
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En-Contexto 5(6) • enero - junio 2017 • Medellín - Colombia • página 72 de 360 • ISSN: 2346-3279
lo que se genera es una mayor concentración del poder a nivel local frente al
nacional, a partir de las reformas scales y administrativas que pueden lograr,
pero si se inicia con reformas administrativas las organizaciones subnacionales
no adquieren mayor poder, esto debido a que su función será meramente
administrativa siguiendo unas directrices desde el nivel central.
En el balance que hace Finot (2007) sobre los procesos de descentralización en
América latina se llega a que la descentralización política ha estado “contribuyendo
lentamente a desarrollar ciudadanía y ha sido decisiva para mejorar políticas
sociales asistenciales pero no parece haber contribuido a la desconcentración
geográca ni a la eciencia del gasto” (p.176), por otro lado se han logrado
controlar efectos negativos para el equilibrio scal pero al costo de reducir la
autonomía, problema recurrente en las naciones de América Latina.
En Colombia este proceso se explica desde el “Acto Legislativo 01 de 1986 y
las leyes 14 de 1983, 22 y 76 de 1985 y 3, 11, 12 y 23 de 1986, que ordenaron
la elección popular de alcaldes, incrementaron las transferencias, modernizaron
municipios y departamentos” (Castro, 2007, p.114), en 1991 la Constitución
Política denió aspectos como que el municipio es la “entidad fundamental
de la organización político-administrativa del Estado”; la elección popular
de gobernadores amplió el tiempo el régimen de transferencias que estaba
vigente, le dio a provincias y regiones el carácter de entidades territoriales y
constitucionalizó la autonomía (Castro, 2007). A este momento Leyva (2011)
lo llama “proceso de desvinculación del centro”, en el que se pretendía darle
mayor autonomía a los gobiernos regionales y locales, pero luego a partir de las
reformas de principios de la década del 2000, en especial la Ley 617 del 2000
1
y el Acto Legislativo 01 de 2001,
2
se dio un nuevo período de revinculación con
el gobierno central.
En los años siguientes los municipios y los departamentos se vieron
fortalecidos tanto administrativa como scal y políticamente, hay buenos
niveles de participaciones, de transferencias con qué nanciar los proyectos
municipales, hay mayor cobertura en servicios públicos y saneamiento básico,
hay mayor participación política. Así pues la descentralización en Colombia se
ha caracterizado por una combinación entre la descentralización política, del
mercado (por cuanto hay la posibilidad de que terceros presten servicios a nivel
local y regional), scal y administrativa (en sus tres formas) (Pening, 2003).
1
Norma “Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986,
se adiciona la Ley Orgánica de Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes
a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto público nacional”.
2
En este acto se especican funciones a los departamentos, y se estipula el funcionamiento del sistema
general de participaciones.
Desempeño de la gestión pública: un vistazo a los fondos ...
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En-Contexto 5(6) • enero - junio 2017 • Medellín - Colombia • página 73 de 360 • ISSN: 2346-3279
Tabla 1
Descentralización en Bogotá
Etapas Procesos Resultados
Institucional
Constitución Política de
Colombia, 1991
Se determinar el triple carácter del
Distrito: capital de la república, capital
del departamento de Cundinamarca y
además entidad territorial.
Normativa
Estatuto orgánico, Ley
1421 de 1993
Como entidad territorial, el Distrito
tiene un régimen especial, cuenta
con personería jurídica, patrimonio
propio y autonomía administrativa y
nanciera, por ello pueden ser titular
de derechos y adquirir obligaciones
legales y/o de carácter contractual
(Art. 1). Además se estipula, cuáles
serán los organismos que controlarán y
gestionarán las localidades, el Concejo
Distrital, el alcalde mayor, las juntas
administradoras locales, los alcaldes
y demás autoridades locales, y las
entidades que el Concejo, a iniciativa
del alcalde mayor, cree y organice
además de los organismos de control
y vigilancia como la personería y la
contraloría, y otras organizaciones
ciudadanas como las veedurías (Art.5).
Ley 136 de 1994
Se disponen normas para la
modernización, la organización y el
funcionamiento de los municipios.
Territorial
Constitución Política de
Colombia, 1991
El Consejo Distrital dividirá el
territorio del Distrito en localidades
y además, delega en el Distrito
garantizar el desarrollo armónico de
su territorio (Art. 322).
Calderón, L. y Bejarano, H.
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En-Contexto 5(6) • enero - junio 2017 • Medellín - Colombia • página 74 de 360 • ISSN: 2346-3279
Etapas Procesos Resultados
Administrativo
Ley 136 de 1994
La alcaldía Mayor asigna a los alcaldes
locales, y la elección de las Juntas
Administradoras Locales se hace por
los ciudadanos en elecciones (lo que
atenta un poco contra la autonomía de
las localidades).
Constitución Política de
Colombia, 1991
La función principal será: distribuir
y apropiar las partidas globales que
en el presupuesto anual del Distrito
se asignen a las localidades teniendo
en cuenta las necesidades básicas
insatisfechas de su población (Art.
324).
Acuerdo 6 de 1992
Establece las funciones de las JAL y
de las Alcaldías Locales.
Decreto Distrital 176 de
1998 (Alcaldía Mayor de
Bogotá, 1998)
Centraliza algunas expresiones de
autonomía que tenían las autoridades
locales para el manejo de los recursos
presupuestales, le otorga a las
entidades del sector central y a los
establecimientos públicos la facultad
de contratar, ordenar los gastos y
pagos con cargo al presupuesto de los
FDL y crea las Unidades Ejecutivas de
Localidades (UEL).
Decreto 101 de 2010
Promueve el fortalecimiento
progresivo de las Alcaldías Locales
planteando un esquema eciente,
ecaz y efectivo de la gestión
territorial de las Alcaldías Locales
y de las entidades distritales en las
localidades (Art. 1).
Elaboración propia, 2016.
El proceso ha sido indudablemente lento (Jiménez, 2007) a partir de estas etapas
(Tabla 1), primero un reconocimiento de Bogotá como entidad territorial, y
luego un proceso normativo con lo que se ha consolidado la descentralización
Desempeño de la gestión pública: un vistazo a los fondos ...
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En-Contexto 5(6) • enero - junio 2017 • Medellín - Colombia • página 75 de 360 • ISSN: 2346-3279
territorial y administrativa, la ciudad por localidades. A pesar de los retrocesos
como el modelo centralista de las UEL, se trata de enmendar las fallas con
un modelo de autonomía local establecido por el Decreto 101 (Díaz, 2014),
con el que se ha consolidado un proceso de democratización de la gestión
territorializada (desde los FDL) de los proyectos con lo que se puede hacer
un control social más fácil y ágil por parte de la ciudadanía y de las Juntas
Administradoras Locales (JAL).
Planeación y presupuesto
La planeación y el presupuesto son herramientas para la gestión estratégica de
las organizaciones, en este caso para la gestión estratégica de las organizaciones
públicas, especícamente para las localidades y el Distrito. Se empieza por
procesos de planeación que van a dar cuenta de las necesidades que tiene la
ciudadanía y las formas como se piensa llegar a solucionar problemas y atender
necesidades, se elaboran planes y programas, en los que se establecen metas, y
formas de controlar o evaluar el impacto que pueden tener la ejecución de los
planes. Para llevar a cabo estos ideales se debe dar el proceso presupuestal, en
donde se asignen los recursos necesarios para llegar a los nes propuestos. Sin
este proceso, la planeación estaría coja, no tendría éxito.
Para Bonari y Gasparin (2014) “la articulación entre los planes de gobierno y la
asignación de recursos constituye el núcleo de la gestión en el nivel meso
3
de la
administración pública” (p.7). Para explicar un poco lo que signica el nivel meso
de la administración pública, acudimos a la denición dada por Luis Jorge Garay
(1998) “La formación del nivel meso es ante todo un problema de organización y
gestión; se trata de establecer una estructura institucional eciente, y de promover
la capacidad de interacción entre agentes privados, públicos e intermedios
-empresas, asociaciones, institutos tecnológicos, sindicatos, entidades públicas-
en el interior de un conglomerado”. Con lo anterior se hace referencia a que para
administrar los recursos con un enfoque hacia los resultados se requiere tener
en cuenta elementos como: los recursos tanto físicos como económicos, unas
actividades determinadas, unos productos, resultados e impactos que se esperan
obtener, lo que implica el establecimiento de indicadores.
Proceso de planeación
La planeación como la formulación del estado futuro deseado para una
organización en el corto, mediano y largo plazo supone “un ejercicio de
3
Subrayado propio.
Calderón, L. y Bejarano, H.
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En-Contexto 5(6) • enero - junio 2017 • Medellín - Colombia • página 76 de 360 • ISSN: 2346-3279
prospección que precisa y articula los objetivos, productos y acciones que se
desean generar durante un período de tiempo denido” (Bonari y Gasparin,
2014, p.11), con lo que se pretende mejorar en términos de eciencia, ecacia
y calidad los resultados.
En el caso de la administración pública el proceso de planeación estratégica
se da en el marco de la Nueva Gerencia Pública, con los países de la OCDE a
mediados de los 80, en 1993 los Estados Unidos presentan la ley de ecacia y
rendimiento, con lo que los organismos del estado debieron presentar los planes
estratégicos, planes anuales, programas, reportes de desempeño en términos
scales, para la construcción del presupuesto (Armijo, 2011), así el proceso
de planeación se fue articulando con el presupuesto, lo cual implicó desde el
principio una planeación estratégica, en la que se debieron identicar misión,
visión, objetivos y planes de acción; previo a este proceso se debe elaborar
un diagnóstico de las situaciones actuales para establecer las prioridades y los
cursos de acción, los programas y proyectos, y un plan anual de operación, para
atender aspectos importantes de las necesidades de la sociedad.
Tabla 2
Planeación en Colombia
Nivel Entidad encargada Función
Colombia
Departamento Nacional de
Planeación (DNP)
Elabora el Plan Nacional de
Desarrollo (PND).
Consejo Nacional de Política
Económica y Social (CONPES),
adscrito al DNP
Realiza las asesorías con
respecto al desarrollo
económico y social del país.
Ministerio de Hacienda
Elaboración del Plan
Nacional de Inversiones.
Bogotá
Secretaría Distrital de Planeación
Elabora el Plan de Desarrollo
del Distrito (PDD) y los
planes de inversión.
Juntas Administradoras Locales
Elaboración de los Planes de
Desarrollo Locales (PDL).
Fondos de Desarrollo Local
Viabiliza el PDL a partir del
presupuesto que es asignado.
Elaboración propia con base en Bonari y Gasparin (2014) y SDH (2014).
Desempeño de la gestión pública: un vistazo a los fondos ...
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Proceso presupuestal
Para cualquier nación u organización en general, el presupuesto es vital para
llevar a cabo las aspiraciones de desarrollo; como instrumento de gestión
(Bonari y Gasparin, 2014) éste capta (o recoge), distribuye y asigna los
fondos económicos con los que se puede contar para llevar a cabo los planes
y programas estimados en los planes de desarrollo. Parte de sus características
son que en él se establecen los ingresos (de dónde se obtendrán y cómo se
obtendrán, consolidados desde la política económica) y que se asignan los
gastos entre los organismos que tienen en sus manos ejecutar las acciones que
se establecen en el gobierno.
Para el Estado el presupuesto es la herramienta principal para llevar a cabo la
política económica, por medio de éste el Estado asume sus funciones como
nanciador y como proveedor de bienes y servicios para la sociedad (Ministerio
de Hacienda y Crédito Público, 2011). Lo que, en alguna medida, determina su
poder político, en cuanto marca una relación directa con la ciudadanía (Ortega
et al., 2012).
Según Ortega et al, (2012) el presupuesto debe cumplir con una serie de
principios (Figura 1) que lo hagan relevante políticamente, en este sentido el
poder del presupuesto está en el proceso democrático que se encuentra tras
su construcción, no solo es un instrumento de política scal sino que implica
un carácter político y de representatividad. Además debe estar acorde con los
principios de la administración pública (SDH, 2014).
Calderón, L. y Bejarano, H.
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En-Contexto 5(6) • enero - junio 2017 • Medellín - Colombia • página 78 de 360 • ISSN: 2346-3279
Figura 1. Principios del presupuesto
Elaboración propia con base en Ortega, et al. (2012) y SDH (2014).
Carlos Arturo Gómez (2004) presenta cómo se conforma el proceso
presupuestario (Figura 2), el presupuesto está compuesto por el presupuesto
de gastos y un presupuesto de ingresos, el presupuesto de gastos está
compuesto por los gastos de funcionamiento, gastos de inversión y servicio
a la deuda, equivalen a los recursos necesarios para entregar los bienes y
servicios a la comunidad.
Legalidad
Especialización
Anualidad
Universalidad
Principio del
Presupuesto
Democrático
Unidad de caja
Programación integral
Inembargabilidad
Planificación
Responsabilidad del Estado
Transparencia
Integralidad de la información
Representatividad de los
intereses colectivos
Coordinación entre las
instancias del gobierno
Desempeño de la gestión pública: un vistazo a los fondos ...
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En-Contexto 5(6) • enero - junio 2017 • Medellín - Colombia • página 79 de 360 • ISSN: 2346-3279
Figura 2. Proceso presupuestario
Gómez, 2004.
El Distrito ha consolidado un sistema presupuestal (ver Figura 3), regido por el
Estatuto Orgánico del Presupuesto Distrital (Decreto 714 de 1996), este sistema
ha sido una herramienta fundamental en el ejercicio de la gestión de las nanzas
públicas y la implementación de las políticas públicas en el Distrito. El Distrito
debe establecer fechas, etapas, plazos, instructivos y procedimientos para darle
cumplimiento al Estatuto Orgánico de Presupuesto, lo que ha implicado la
elaboración de manuales operativos, con los que se busca una gestión eciente
de los recursos (SDH, 2014).
SISTEMA PRESUPUESTAL DISTRITAL
Marco Fiscal de
Mediano Plazo
Pla de Desarrollo
Plan Financiero
Plurianual
Plan Operativo
Anual de
Inversiones
Presupuesto
Plan de Acción
Programa anual
de caja
Programa de
Gobierno
Diagnóstico
Territorial
POT
Planes Maestros
Figura 3. Sistema Presupuestal del Distrito
Dirección Distrital de Presupuesto citado en SDH, 2014.
Calderón, L. y Bejarano, H.
80
En-Contexto 5(6) • enero - junio 2017 • Medellín - Colombia • página 80 de 360 • ISSN: 2346-3279
Las entidades distritales que conforman el presupuesto anual del Distrito son las
encargadas de hacer ejecución de los gastos e ingresos, es decir del presupuesto,
según las metas planteadas en los planes de desarrollo, los planes locales de
desarrollo y los planes de acción, estas entidades son: Administración Central
Distrital, los establecimientos públicos, las unidades administrativas especiales,
el Concejo de Bogotá, la Contraloría de Bogotá, la Personería de Bogotá, el
ente autónomo universitario, las empresas sociales del Estado, los Fondos de
Desarrollo Local, las empresas industriales y comerciales del Distrito.
Desempeño
Evaluación, indicadores, resultados, impacto, son términos que se relacionan
directamente con el desempeño, podría decirse que el desempeño es un resultado,
un resultado de la gestión que puede o no ser satisfactorio; en el ámbito de la
administración pública el desempeño indica si el resultado de la gestión de
los recursos puestos a su disposición en el presupuesto han sido ejecutados
de manera adecuada, satisfactoria, siguiendo principios de eciencia, ecacia,
economía, y también de calidad.
En cuanto a la medición del desempeño, ésta hace “parte de un proceso amplio
de planicación, que implica preguntarse cuál es la misión, o quiénes somos,
dónde queremos ir, cómo podemos nalmente buscar mecanismos para saber
si hemos llegado al objetivo” (Bonnefoy y Armijo, 2005, p.17). La medición
revisa los resultados nales y/o el impacto de las acciones de las entidades
en el cumplimiento de su misión, y también cómo fueron logrados estos
resultados teniendo en cuenta: el uso de los recursos para la generación de los
resultados (eciencia), la capacidad para cumplir con lo prometido y el logro de
objetivos (ecacia), cómo se organizan los recursos (economía) y el logro en la
producción de bienes y servicios con las condiciones que esperan los usuarios
o ciudadanos (calidad).
Uno de los objetivos fundamentales de la medición es proveer de información
relevante sobre la acción de los entes públicos, sobre el manejo que se hace
de los recursos, sobre la gestión de estos recursos, con esta información lo
que se busca es el mejoramiento continuo de las entidades y de los procesos,
especícamente de la gestión pública. Para realizar la medición debe contarse
con los llamados indicadores de desempeño, los cuales deben estar:
vinculados a la gestión estratégica de las instituciones, apoya la toma de
decisiones de los directivos sobre bases más ciertas, permite mejorar el
desempeño y formular el presupuesto sobre criterios más racionales, junto con
Desempeño de la gestión pública: un vistazo a los fondos ...
81
En-Contexto 5(6) • enero - junio 2017 • Medellín - Colombia • página 81 de 360 • ISSN: 2346-3279
posibilitar la rendición de cuentas a los diferentes grupos de interés (Bonnefoy
y Armijo, 2005, p.10).
La evaluación de la gestión pública según la OCDE/PUMA (1998, citado en
Bonnefoy y Armijo, 2005, p.13) es la “medición sistemática y continua en el
tiempo de los resultados obtenidos por las instituciones públicas y la comparación
de dichos resultados con aquellos deseados o planeados, con miras a mejorar los
estándares de desempeño de la institución”, en esta denición se especica la
necesidad de la medición de resultados con la intención de mejorar; para mejorar
se necesita saber qué errores se cometieron y las dimensiones de los mismos, los
indicadores contribuyen de manera concreta a estas mediciones y son el punto
clave para la evaluación del desempeño de la gestión.
Indicadores
Como hemos mencionado, los indicadores constituyen un elemento importante
para la medición y la evaluación, según la AECA (2002, citado por Bonnefoy
y Armijo, 2005, p.23) “Un indicador es una unidad de medida que permite el
seguimiento y evaluación periódica de las variables clave de una organización,
mediante su comparación en el tiempo con los correspondientes referentes
externos o internos”, es decir que son relevantes si se pueden comparar con
otros aspectos y en el tiempo; dan indicios de qué tan bien o mal va el desarrollo
de los objetivos de los programas, los proyectos y la gestión en general.
Los indicadores se establecen a partir de los objetivos, aportan información,
también podría generar un juicio de valor, qué tan bien se ha estado cumpliendo
los objetivos. Así cumplen dos funciones principales, una función descriptiva y
una función valorativa.
En la evaluación de la gestión pública los indicadores que se han trabajado
han sido: indicadores de eciencia, ecacia, economía y calidad (Mejía, 2005;
Bonnefoy y Armijo, 2005; Armijo, 2009, DAFP, 2012; DNP, 2005, 2015).
Ecacia: evalúa el cumplimiento de las metas en un plazo estipulado y la
cantidad de bienes y servicios generados en el tiempo. El indicador muestra
cuál es el grado de cumplimiento de los objetivos, a cuántos usuarios o
beneciarios se entregan los bienes o servicios, qué porcentaje corresponde del
total de usuarios. Podría decirse que la ecacia se encuentra asociada con la
focalización, la cobertura y los resultados nales.
Calderón, L. y Bejarano, H.
82
En-Contexto 5(6) • enero - junio 2017 • Medellín - Colombia • página 82 de 360 • ISSN: 2346-3279
Eciencia: se enfoca en el control de los recursos o las entradas del proceso y
su utilización, su grado de aprovechamiento, es decir cuál es la productividad
de los recursos utilizados (cuántos recursos públicos se utilizan para producir
un determinado bien o servicio), para este indicador se realizan los exámenes
de costos, por ejemplo: costo de un servicio o programa en relación con el
número de usuarios beneciados.
Economía: tiene que ver con la capacidad de una institución para generar o
movilizar adecuadamente los recursos nancieros en pos del cumplimiento
de sus objetivos. La capacidad de autonanciamiento (generación de ingresos
propios) y la ejecución del presupuesto de acuerdo con lo programado, son
aspectos claves en la revisión de este indicador.
Calidad: es una dimensión especíca del desempeño que se reere a la capacidad
de la institución para responder de forma directa y rápida a las necesidades de
los usuarios, algunos factores que determinan la calidad son: la oportunidad, la
accesibilidad, precisión y continuidad en la entrega de los servicios, comodidad
y cortesía en la atención (Armijo, 2009, p.69).
En Colombia se ha elaborado el índice de gestión integral de los municipios
(DNP, 2005), el cual está compuesto por las mediciones de la eciencia,
ecacia, el cumplimiento de los requisitos legales, y la gestión administrativa
y scal, la suma de los resultados de los 4 indicadores genera el índice, este
índice ha sido trabajado por el DNP según la información suministrada por
los municipios. Como ejemplo de la evaluación del desempeño integral se
presentarán los resultados que ha obtenido Bogotá entre los años 2006 y 2013
(Tabla 3), en general la gestión en el Distrito se ha mantenido más en un nivel
sobresaliente en el que se cumple de mejor manera con los índices de eciencia,
ecacia, requisitos legales y capacidad administrativa y scal.
Tabla 3
Desempeño integral de Bogotá 2006-2013
DNP, 2016.
Año
Ecacia
Total
Eciencia
Total
Req.
Legales
Cap.
Adm.
Desempeño
Fiscal
Gestión Índice Integral
Rango Índice
Integral
2006 86,91 100 88,78 66,13 73,41 69,77 84,09 5. Sobresaliente
2007 81,58 100 82,21 45,71 76,63 61,17 81,24 5. Sobresaliente
2008 67,92 100 50,93 91,66 77,33 84,50 75,84 4. Satisfactorio
2009 66,68 97,64 75,33 97,58 73,87 85,72 81,34 5. Sobresaliente
2010 63,61 98,31 0,00 97,23 80,98 89,10 62,76 3. Medio
2011 50,98 98,15 98,15 97,98 83,70 90,84 84,53 5. Sobresaliente
2012 46,84 97,63 96,25 84,17 83,40 83,78 81,13 5. Sobresaliente
2013 36,14 97,31 40,33 74,14 84,47 79,31 63,27 3. Medio
Desempeño de la gestión pública: un vistazo a los fondos ...
83
En-Contexto 5(6) • enero - junio 2017 • Medellín - Colombia • página 83 de 360 • ISSN: 2346-3279
Análisis e indicadores
En el análisis inicial tomamos como base la información con respecto a la
ejecución presupuestal de los FDL (ver Tabla 4). La ejecución presupuestal da
luces sobre la eciencia, sobre la forma en que se han ejecutado los recursos.
Tabla 4
Ejecución presupuestal de los FDL 2009-2015
Elaboración propia, basada en los informes de ejecución presupuestal de la SDH.
Ninguna de las localidades presenta ejecución por debajo del 85% durante los
periodos revisados, lo que puede indicar que hay una ejecución satisfactoria y
eciente del presupuesto, pero son pocas las localidades y en pocos periodos
en donde se evidencia una ejecución completa del presupuesto, solo las
localidades de Suba en 2010, Sumapaz en 2011 y Engativá en 2015 muestran
ese desempeño.
Cada institución pública o privada debe propender por el desarrollo de un muy
buen proceso de planeación estratégica, además de establecer su presupuesto.
Los procesos de control y evaluación hacen parte importante y se pueden
consolidar si se establecen los medios necesarios para esta labor, es decir se
establecen metas e indicadores con los que la evaluación tiene sentido y busca
establecer mejoras en todos los procesos. La Contraloría es el ente encargado de
realizar estas evaluaciones a la administración pública, con el n de determinar
LOCALIDAD 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
PROMEDIO
1 Usaquén 95,8% 96,8% 78,5% 92,0% 90,1% 96,0% 97,7% 92,4%
2 Chapinero 95,1% 97,0% 98,5% 95,0% 88,2%
96,8%
97,2% 95,4%
3 Santa Fe 96,2% 95,0% 97,6% 96,9% 98,1%
97,7%
91,8% 96,2%
4 San Cristobal 96,9% 97,5% 95,3% 87,4% 93,2%
94,0%
97,9% 94,6%
5 Usme 96,2% 98,9% 93,3% 99,0% 96,7%
97,8%
99,7% 97,4%
6 Tunjuelito 94,6% 97,0% 98,3% 96,9% 96,9%
97,7%
97,9% 97,0%
7 Bosa 95,2% 97,6% 98,9% 97,0% 96,0%
98,0%
98,5% 97,3%
8 Kennedy 96,1% 97,6% 96,7% 96,1% 94,4%
92,3%
94,6% 95,4%
9 Fonbón 97,1% 98,7% 98,5% 98,9% 94,9%
96,8%
98,4% 97,6%
10 Engav
á 93,8% 97,2% 98,6% 98,7% 99,4%
99,6%
100,0% 98,2%
11 Suba 98,2% 100,0% 99,4% 95,0% 98,0%
97,7%
98,0% 98,0%
12 Barrios Unidos 96,6% 94,8% 89,4% 96,0% 96,1%
93,7%
97,1% 94,8%
13 Teusaquillo 97,3% 99,4% 97,8% 99,1% 96,8%
98,4%
85,4% 96,3%
14 Márres 98,3% 99,3% 98,1% 98,6% 96,1%
98,2%
92,7% 97,3%
15 Antonio Nariño 95,7% 98,7% 93,8% 88,8% 97,3%
99,0%
97,3% 95,8%
16 Puente Aranda 95,5% 99,4% 99,0% 94,6% 97,5%
97,7%
99,7% 97,6%
17 Candelaria 95,3% 99,6% 96,5% 96,9% 93,0%
98,4%
99,0% 96,9%
18 Rafael Uribe Uribe 90,6% 97,4% 99,2% 88,5% 96,1%
98,8%
98,4% 95,6%
19 Ciudad Bolí
var 96,6% 97,9% 90,0% 92,3% 87,8%
95,5%
98,4% 94,1%
20 Sumapaz 95,1% 99,7% 100,0% 96,8% 95,7%
98,9%
99,0% 97,9%
Calderón, L. y Bejarano, H.
84
En-Contexto 5(6) • enero - junio 2017 • Medellín - Colombia • página 84 de 360 • ISSN: 2346-3279
qué tan bien se están comportando las instituciones. La Contraloría de Bogotá
realiza evaluaciones anuales por medio de las auditorías de gestión regulares, a
todas las entidades del Distrito, evalúa en términos de la eciencia, la ecacia y
la economía unas variables determinadas, estas variables son: plan de desarrollo
y/o plan estratégico y balance social, contratación, presupuesto, gestión
ambiental, sistema de control interno y transparencia. Al respecto de estas
variables se asignan unas calicaciones, se ponderan y se dan los conceptos de
favorabilidad o desfavorabilidad sobre la gestión. Posteriormente se establecen
los planes de mejoramiento que los fondos de desarrollo local deben acoger y
desarrollar para mejorar en lo que se encuentren débiles.
Las auditorías también dan cuenta de algunos hallazgos que comprometen
el manejo de los recursos y el funcionamiento, estos hallazgos pueden ser de
carácter administrativo, disciplinario, penal o scal, dependiendo de lo que
se encuentre, la entidad evaluada debe ser remitida a otros órganos como la
Procuradoría o la Fiscalía, para determinar las sanciones que deben asumir.
Las evaluaciones de la Contraloría no siempre han sido de la misma manera, entre
2009 y 2012 se emitía calicación a la gestión de: Favorable si la calicación
era igual o mayor a 75. Favorable con observaciones si la calicación era menor
a 75 y mayor o igual a 60. Desfavorable si la calicación era menor a 60. Esta
calicación se daba a partir de la evaluación de cinco variables de la gestión de
los FDL: plan de desarrollo y/o plan estratégico y balance social, contratación,
presupuesto, gestión ambiental, sistema de control interno y transparencia. Las
cuales se evaluaban con los principios de eciencia, ecacia y economía.
En 2013 cambia un poco la evaluación, esta se concentra en la evaluación scal,
reagrupando los aspectos de las variables en tres variables nuevas: el control
de gestión, el control de resultados y el control nanciero. Y las calicaciones
también cambiaron, si la calicación era igual o superior a 80 esta era Favorable
si era menor a 80, el concepto era Desfavorable. Es decir que en este año la
evaluación pretendía ser un poco más exigente.
Desempeño de la gestión pública: un vistazo a los fondos ...
85
En-Contexto 5(6) • enero - junio 2017 • Medellín - Colombia • página 85 de 360 • ISSN: 2346-3279
Tabla 5
Ejemplo: Matriz de la evaluación scal año 2013
Contraloría de Bogotá (agosto, 2014) informe de auditoría gubernamental con enfoque
integral modalidad regular. FDL de Tunjuelito, 2013.
Para 2014 y 2015 las auditorías de la Contraloría no emitieron conceptos
desfavorable o favorables y tampoco muestran una evaluación completa de
las variables como se muestran en las evaluaciones de las vigencias anteriores
(2009-2013), solo emitían los conceptos de Cumple o No Cumple con los
principios de eciencia, ecacia y economía en el manejo de los recursos
asignados a cada FDL.
Componente
Factores Porcentaje Ponderación
1. Gesón Contractual 60%
2. Rendición y revisión de la cuenta 2%
3. Legalidad 5%
4. Gesón ambiental 5%
5. Tecnologías de la información y la comunicación 3%
6. Control Fiscal Interno
6.1. Plan de mejoramiento 7%
6.2. Sistema de control fiscal 8%
7. Gesón presupuestal 10%
Total 100%
Control de resultados
1. Cumplimiento de planes, programas y proyectos 100%
30%
1. Estados contables 100%
2. Gesón financiera 0%
Total
100%
Control de gesón
Control Financiero
50%
20%
Calderón, L. y Bejarano, H.
86
En-Contexto 5(6) • enero - junio 2017 • Medellín - Colombia • página 86 de 360 • ISSN: 2346-3279
Tabla 6
Ejemplo: Aspectos evaluados en las auditorías de la Contraloría Distrital a los
FDL entre 2009 y 2012
2%
2%
1%
2%
2%
2%
2%
2%
15%
20%
2%
2%
4%
3%
2%
SUMATORIA
15%
5%
20%
5%
6%
14%
100%
Evaluación al
Plan de
Desarrollo
Evaluación
a la
Contratación
Evaluación al
presupuesto
Evaluación a
la gestión
ambiental
Evaluación a
los estados
contables
Variables Elementos a evaluar
Calificación
auditor
Calificación
total
Porcentaje
Variables Elementos a evaluar
Calificación
auditor
Calificación
total
Porcentaje
Variables Elementos a evaluar
Calificación
auditor
Calificación
total
Porcentaje
1. Concordancia de los proyectos
de inversión con la información
de fichas de Estadísticas
Básicas de Inversión -EBI- D.
(objetivo, justificación, población
objetivo, modificaciones, actuali-
zaciones, reprogramaciones).
3%
4%
5%
5%
3%
20%
2. Concordancia entre los objeti-
vos de los proyectos de inversión,
las metas y las actividades con los
objetos de los contratos suscritos
para su ejecución (la muestra de
contratos establecida por el
auditor debe corresponder a los
proyectos seleccionados).
3. Nivel de cumplimiento presu-
puestal por proyectos de
inversión y metas. De acuerdo
con lo programado para la vigen-
cia en estudio.
4. Nivel de cumplimiento físico de
las metas de los proyectos de
inversión. De acuerdo con lo progra-
mado en la vigencia en estudio.
5. Consistencia de la magnitud de
las metas inicialmente programa-
das versus la magnitud reprogra-
mada en la vigencia evaluada y la
relación con la asignación
presupuestal.
SUMATORIA
SUMATORIA
2. Identificación clara y concreta
de cada uno de los problemas
sociales presentados con sus causas
y efectos. (Hacer evaluación
ponderada de todos los problemas).
3. Establecimiento de los instru-
mentos formulados para la
atención de los problemas
sociales (proyectos, acciones,
metas, objetivos, estrategias etc.)
Evaluación al
Balance Social
3. Ejecución presupuestal de gastos
4. Nivel de autorizaciones de giro
5. Ejecución de OXP
6. Cumplimiento del PAC 2%
1. Cumplimiento de proyectos del
Plan Ambiental PAL en el marco
del Plan de gestión Ambiental
Distrital PGA, y/o componente
ambiental de los respectivos
planes de Desarrollo Local PDL.
2. Cumplimiento de programas
de ahorro y uso eficiente de agua,
energía, manejo de residuos
sólidos y control de emisiones a
la atmósfera
10%
SUMATORIA TOTAL
1. Aspectos Generales
2. Aspectos de Resultado
1. Cumplimiento de la metodología
vigente para presentación del
Balance Social en forma y contenido.
SUMATORIA
SUMATORIA
SUMATORIA
4. Identificación de las unidades
de focalización en población u
otras unidades de medida.
5. Determinación de la población o
unidades de medida atendidas en
la vigencia.
6. Determinación de la población
u otras unidades de medida sin
atender en la vigencia
7. Establecimiento de los cambios
en los problemas sociales.
8. Diagnóstico del problema al
final de la vigencia.
1. Cumplimiento de las etapas
pre-contractual, contractual y
post-contractual.
2. Cumplimiento de las normas,
principios y procedimientos
contractuales.
3. Relación de la contratación
con el objeto misional.
4. Informes y labores de interven-
toría y supervisión.
1. Nivel de ejecución presupues-
tal de ingresos
2. Nivel de utilización de recursos
Desempeño de la gestión pública: un vistazo a los fondos ...
87
En-Contexto 5(6) • enero - junio 2017 • Medellín - Colombia • página 87 de 360 • ISSN: 2346-3279
2%
2%
1%
2%
2%
2%
2%
2%
15%
20%
2%
2%
4%
3%
2%
SUMATORIA
15%
5%
20%
5%
6%
14%
100%
Evaluación al
Plan de
Desarrollo
Evaluación
a la
Contratación
Evaluación al
presupuesto
Evaluación a
la gestión
ambiental
Evaluación a
los estados
contables
Variables Elementos a evaluar
Calificación
auditor
Calificación
total
Porcentaje
Variables Elementos a evaluar
Calificación
auditor
Calificación
total
Porcentaje
Variables Elementos a evaluar
Calificación
auditor
Calificación
total
Porcentaje
1. Concordancia de los proyectos
de inversión con la información
de fichas de Estadísticas
Básicas de Inversión -EBI- D.
(objetivo, justificación, población
objetivo, modificaciones, actuali-
zaciones, reprogramaciones).
3%
4%
5%
5%
3%
20%
2. Concordancia entre los objeti-
vos de los proyectos de inversión,
las metas y las actividades con los
objetos de los contratos suscritos
para su ejecución (la muestra de
contratos establecida por el
auditor debe corresponder a los
proyectos seleccionados).
3. Nivel de cumplimiento presu-
puestal por proyectos de
inversión y metas. De acuerdo
con lo programado para la vigen-
cia en estudio.
4. Nivel de cumplimiento físico de
las metas de los proyectos de
inversión. De acuerdo con lo progra-
mado en la vigencia en estudio.
5. Consistencia de la magnitud de
las metas inicialmente programa-
das versus la magnitud reprogra-
mada en la vigencia evaluada y la
relación con la asignación
presupuestal.
SUMATORIA
SUMATORIA
2. Identificación clara y concreta
de cada uno de los problemas
sociales presentados con sus causas
y efectos. (Hacer evaluación
ponderada de todos los problemas).
3. Establecimiento de los instru-
mentos formulados para la
atención de los problemas
sociales (proyectos, acciones,
metas, objetivos, estrategias etc.)
Evaluación al
Balance Social
3. Ejecución presupuestal de gastos
4. Nivel de autorizaciones de giro
5. Ejecución de OXP
6. Cumplimiento del PAC 2%
1. Cumplimiento de proyectos del
Plan Ambiental PAL en el marco
del Plan de gestión Ambiental
Distrital PGA, y/o componente
ambiental de los respectivos
planes de Desarrollo Local PDL.
2. Cumplimiento de programas
de ahorro y uso eficiente de agua,
energía, manejo de residuos
sólidos y control de emisiones a
la atmósfera
10%
SUMATORIA TOTAL
1. Aspectos Generales
2. Aspectos de Resultado
1. Cumplimiento de la metodología
vigente para presentación del
Balance Social en forma y contenido.
SUMATORIA
SUMATORIA
SUMATORIA
4. Identificación de las unidades
de focalización en población u
otras unidades de medida.
5. Determinación de la población o
unidades de medida atendidas en
la vigencia.
6. Determinación de la población
u otras unidades de medida sin
atender en la vigencia
7. Establecimiento de los cambios
en los problemas sociales.
8. Diagnóstico del problema al
final de la vigencia.
1. Cumplimiento de las etapas
pre-contractual, contractual y
post-contractual.
2. Cumplimiento de las normas,
principios y procedimientos
contractuales.
3. Relación de la contratación
con el objeto misional.
4. Informes y labores de interven-
toría y supervisión.
1. Nivel de ejecución presupues-
tal de ingresos
2. Nivel de utilización de recursos
Calderón, L. y Bejarano, H.
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En-Contexto 5(6) • enero - junio 2017 • Medellín - Colombia • página 88 de 360 • ISSN: 2346-3279
2%
2%
1%
2%
2%
2%
2%
2%
15%
20%
2%
2%
4%
3%
2%
SUMATORIA
15%
5%
20%
5%
6%
14%
100%
Evaluación al
Plan de
Desarrollo
Evaluación
a la
Contratación
Evaluación al
presupuesto
Evaluación a
la gestión
ambiental
Evaluación a
los estados
contables
Variables Elementos a evaluar
Calificación
auditor
Calificación
total
Porcentaje
Variables Elementos a evaluar
Calificación
auditor
Calificación
total
Porcentaje
Variables Elementos a evaluar
Calificación
auditor
Calificación
total
Porcentaje
1. Concordancia de los proyectos
de inversión con la información
de fichas de Estadísticas
Básicas de Inversión -EBI- D.
(objetivo, justificación, población
objetivo, modificaciones, actuali-
zaciones, reprogramaciones).
3%
4%
5%
5%
3%
20%
2. Concordancia entre los objeti-
vos de los proyectos de inversión,
las metas y las actividades con los
objetos de los contratos suscritos
para su ejecución (la muestra de
contratos establecida por el
auditor debe corresponder a los
proyectos seleccionados).
3. Nivel de cumplimiento presu-
puestal por proyectos de
inversión y metas. De acuerdo
con lo programado para la vigen-
cia en estudio.
4. Nivel de cumplimiento físico de
las metas de los proyectos de
inversión. De acuerdo con lo progra-
mado en la vigencia en estudio.
5. Consistencia de la magnitud de
las metas inicialmente programa-
das versus la magnitud reprogra-
mada en la vigencia evaluada y la
relación con la asignación
presupuestal.
SUMATORIA
SUMATORIA
2. Identificación clara y concreta
de cada uno de los problemas
sociales presentados con sus causas
y efectos. (Hacer evaluación
ponderada de todos los problemas).
3. Establecimiento de los instru-
mentos formulados para la
atención de los problemas
sociales (proyectos, acciones,
metas, objetivos, estrategias etc.)
Evaluación al
Balance Social
3. Ejecución presupuestal de gastos
4. Nivel de autorizaciones de giro
5. Ejecución de OXP
6. Cumplimiento del PAC 2%
1. Cumplimiento de proyectos del
Plan Ambiental PAL en el marco
del Plan de gestión Ambiental
Distrital PGA, y/o componente
ambiental de los respectivos
planes de Desarrollo Local PDL.
2. Cumplimiento de programas
de ahorro y uso eficiente de agua,
energía, manejo de residuos
sólidos y control de emisiones a
la atmósfera
10%
SUMATORIA TOTAL
1. Aspectos Generales
2. Aspectos de Resultado
1. Cumplimiento de la metodología
vigente para presentación del
Balance Social en forma y contenido.
SUMATORIA
SUMATORIA
SUMATORIA
4. Identificación de las unidades
de focalización en población u
otras unidades de medida.
5. Determinación de la población o
unidades de medida atendidas en
la vigencia.
6. Determinación de la población
u otras unidades de medida sin
atender en la vigencia
7. Establecimiento de los cambios
en los problemas sociales.
8. Diagnóstico del problema al
final de la vigencia.
1. Cumplimiento de las etapas
pre-contractual, contractual y
post-contractual.
2. Cumplimiento de las normas,
principios y procedimientos
contractuales.
3. Relación de la contratación
con el objeto misional.
4. Informes y labores de interven-
toría y supervisión.
1. Nivel de ejecución presupues-
tal de ingresos
2. Nivel de utilización de recursos
Contraloría de Bogotá (abril, 2013) informe de auditoría gubernamental con enfoque
integral, modalidad regular. Fondo de Desarrollo Local de Barrios Unidos.
Desempeño de la gestión pública: un vistazo a los fondos ...
89
En-Contexto 5(6) • enero - junio 2017 • Medellín - Colombia • página 89 de 360 • ISSN: 2346-3279
Figura 4. Tendencia del desempeño de los FDL entre 2009 y 2012
Elaboración propia, 2016.
1 Usaquén
1 Usaquén
2009 2010 2011 2012
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
4 San Cristobal
4 San Cristobal
2009 2010 2011 2012
76%
74%
72%
70%
68%
66%
64%
7 Bosa
7 Bosa
2009 2010 2011 2012
100%
80%
60%
40%
20%
0%
10 Engativá
10 Engativá
2009 2010 2011 2012
80%
60%
40%
20%
0%
13 Teusaquillo
13 Teusaquillo
2009 2010 2011 2012
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
16 Puente Aranda
16 Puente
Aranda
2009 2010 2011 2012
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
19 Ciudad Bolívar
19 Ciudad
Bolívar
2009 2010 2011 2012
80%
60%
40%
20%
0%
20 Sumapaz
20 Sumapaz
2009 2010 2011 2012
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
17 Candelaria
17 Candelaria
2009 2010 2011 2012
62%
65%
58%
56%
54%
52%
50%
48%
18 Rafael Uribe Uribe
18 Rafael Uribe
Uribe
2009 2010 2011 2012
80%
60%
40%
20%
0%
14 Mártires
14 Mártires
2009 2010 2011 2012
80%
60%
40%
20%
0%
15 Antonio Nariño
15 Antonio
Nariño
2009 2010 2011 2012
68%
66%
64%
62%
60%
58%
56%
54%
52%
11 Suba
11 Suba
2009 2010 2011 2012
80%
60%
40%
20%
0%
12 Barrios Unidos
12 Barrios
Unidos
2009 2010 2011 2012
74%
72%
68%
66%
62%
60%
8 Kennedy
8 Kennedy
2009 2010 2011 2012
80%
60%
40%
20%
0%
9 Fontibón
9 Fontibón
2009 2010 2011 2012
75%
70%
65%
60%
55%
5 Usme
5 Usme
2009 2010 2011 2012
70%
65%
60%
55%
50%
6 Tunjuelito
6 Tunjuelito
2009 2010 2011 2012
64%
62%
60%
58%
56%
54%
80%
60%
40%
20%
0%
2 Chapinero
2 Chapinero
3 Santa Fe
3 Santa Fe
2009 2010 2011 2012
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
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La Figura 4 muestra la tendencia en términos de las calicaciones de la
contraloría a los FDL entre 2009 y 2012
4
se encuentra que solo las localidades:
Usme, Bosa, Fontibón, Teusaquillo y Rafael Uribe Uribe presentan mejoras en
sus calicaciones, esto puede deberse a que estas localidades han procurado
ejecutar los planes de mejora planteados por el ente de control. Las otras 15
localidades han desmejorado sus calicaciones, problemas como la falta de
buenos procesos, presentación de la información, adecuados procesos tanto de
la planeación como ejecución de contratos, entre muchos otros, ocasionan que
se obtengan bajas calicaciones.
Figura 5. Promedio de las calicaciones
Elaboración propia, 2016.
Ahora, si miramos el promedio de las calicaciones de las localidades entre
2009 y 2012, (Figura 5) se puede observar que ninguna llega a 75, ninguna
localidad se acerca al concepto Favorable, 5 localidades: Usaquén, Santa Fé,
Teusaquillo, Puente Aranda y la Candelaria, se mantienen en este periodo con
calicaciones Desfavorables, por debajo de 60.
4
Se agruparon las auditorías según los aspectos a evaluar, pues entre 2009 y 2012 se manejaron las mismas
variables, en 2013 se obtuvieron otras y en 2014 y 2015 se evaluó de otra manera y los conceptos fueron
diferentes, esto dicultó el contraste o la comparación entre los años de la revisión (2009-2015).
Desempeño de la gestión pública: un vistazo a los fondos ...
91
En-Contexto 5(6) • enero - junio 2017 • Medellín - Colombia • página 91 de 360 • ISSN: 2346-3279
Figura 6. Evaluaciones año 2013
Elaboración propia, 2016.
De forma diferenciada vemos las evaluaciones del año 2013 (Figura 6), solo
3 localidades: Teusaquillo, Bosa, y Barrios Unidos presentan calicaciones
Favorables, igual o superior a 80, lo que indica que hay calicaciones
sobresalientes en los 3 componentes evaluados. Las localidades con conceptos
Desfavorables, (17) presentan las calicaciones más bajas en el componente de
la gestión nanciera y la gestión de resultados.
Figura 7. Principios de ecacia, eciencia y economía, evaluación 2014
Elaboración propia, 2016.
Evaluación principios de eficiencia,
aficacia y economía
NO
CUMPLE
68%
CUMPLE
32%
Calderón, L. y Bejarano, H.
92
En-Contexto 5(6) • enero - junio 2017 • Medellín - Colombia • página 92 de 360 • ISSN: 2346-3279
En 2014 y 2015 la evaluación dio cuenta del cumplimiento de los principios
de ecacia, eciencia y economía; de las 40 auditorías revisadas se encuentra
que el 32% de los FDL Cumple con estos principios, y el 68% No Cumple, lo
que indica que más de la mitad de los FDL, presentan debilidades en cuanto
a manejar el presupuesto con principios de eciencia, calidad y economía,
además no cumplen con los requisitos establecidos para llegar a los resultados
y el impacto esperados por la comunidad. También presentan inconsistencias
en la aplicación de los principios contractuales, y los controles no permiten,
en muchos de los casos, salvaguardar los bienes, fondos y recursos públicos
puestos a disposición de cada uno de los FDL, lo que no garantiza su protección
y adecuado uso para el logro de los objetivos institucionales.
Estos resultados van en concordancia con los hallazgos establecidos en las
auditorías, estos hallazgos son de tipo: Administrativo, como por ejemplo,
debilidad en los procesos, y en principios de planeación, ejecución de contratos,
organización y manejo de información, sobretodo en la documentación;
Disciplinario, como la falta al principio de transparencia; Penal, como cuando
se incurre en delitos, por ejemplo falsedad en documento público; Fiscal, el
detrimento patrimonial hace parte de este tipo de hallazgo.
Figura 8. Hallazgos de las auditorías 2009-2015
Elaboración propia, 2016.
Dentro de las 140 auditorías revisadas, se encontraron 138 hallazgos
administrativos (98.57%), 109 disciplinarios (77.86%), 11 penales (7.86%), y
76 de orden scal (54.29%), al respecto de los hallazgos scales se encontró
Desempeño de la gestión pública: un vistazo a los fondos ...
93
En-Contexto 5(6) • enero - junio 2017 • Medellín - Colombia • página 93 de 360 • ISSN: 2346-3279
que los FDL, están incurriendo en un detrimento patrimonial por un valor de
$21.335.064.361, esto debido a los malos manejos que se dan en la suscripción,
ejecución y supervisión de contratos, contratos que están orientados tanto al
funcionamiento de los FDL, como al desarrollo de los planes y programas de
las localidades para el benecio de los ciudadanos.
Conclusiones
Colombia dentro del proceso de descentralización ha propiciado la normativa
y las herramientas administrativas para el manejo de los recursos y la
participación de la ciudadanía, en pro del mejoramiento de las condiciones
de vida de la población. La descentralización propende por este objetivo. Por
medio de la descentralización territorial y administrativa se ha logrado que
los departamentos y municipios tengan más autonomía en el manejo de sus
recursos conforme a sus necesidades, y decidan desde el punto de vista de la
participación política, a sus dirigentes.
La cuestión del desempeño en la gestión pública se ha concentrado en la
medición de resultados, resultados que van de acuerdo con los objetivos
misionales de las instituciones, contemplados en sus funciones y llevados
a la realidad a partir de los planes de desarrollo. Contar con procesos de
planeación y presupuesto juiciosos, realistas, viables es fundamental para
llevar a cabo los objetivos de los planes, eso implica que se estimen formas
de evaluar el resultado.
En Bogotá a partir de las instituciones encargadas del control, como la
Contraloría, se hacen las evaluaciones tendientes a mejorar la gestión de las
organizaciones públicas, con ellas se evalúa el desempeño, es decir la forma en
que son manejados los recursos de acuerdo con las necesidades de la ciudadanía
y de la ciudad.
Los FDL como entidades descentralizadas manejan los recursos presupuestales
de forma autónoma según los lineamientos del plan de desarrollo y los planes
de desarrollo local, ese es su objetivo principal. Son lo FDL los que hacen
posible que los proyectos y programas determinados para cada localidad se
lleven a cabo. En este sentido los resultados que han mostrado los FDL no
son del todo satisfactorios, pues las calicaciones hechas por la contraloría
son en su mayoría favorables con observaciones, en su mayoría se han
encontrado hallazgos de tipo administrativo, disciplinario, penal y scal, lo
que implica problemas en la planeación y en los procesos administrativos,
se evidencian desordenes, en otros casos hay corrupción, lo que compromete
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En-Contexto 5(6) • enero - junio 2017 • Medellín - Colombia • página 94 de 360 • ISSN: 2346-3279
recursos importantes que dejan de ser invertidos por convertirse en detrimentos
patrimoniales. Los principios de eciencia, ecacia, economía y calidad se ven
afectados con estas actuaciones, pues es a partir de estos principios que deben
ser manejados los recursos públicos con los que se espera obtener resultados
satisfactorios de la gestión de los FDL.
Se hace necesario el establecimiento de más y mejores controles y evaluaciones
por parte de las mismas entidades descentralizadas para encontrar a tiempo las
debilidades y poder establecer correctivos, para poder mejorar los resultados, y
que el desempeño de los entes descentralizados de cada vez, mejores resultados.
El estudio de esta área del desempeño de la gestión de entidades públicas es una
tarea que sigue vigente, pues el ejercicio de la participación y del control es de
todos los ciudadanos.
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Para citar este artículo:
Calderón, L. y Bejarano, H. (2016). Desempeño de la gestión pública: un
vistazo a los Fondos de Desarrollo Local de Bogotá 2009 - 2015.
En-Contexto, 5(6), 67-97.